Mar 07,2012 Темы: ЕС

Национально-государственным интересам Беларуси полностью соответствует полномасштабное развитие отношений с Западом (в это понятие автор включает страны Европейского союза, США, Канаду, а также международные региональные организации, созданные с участием указанных государств и на основе общих ценностей). В последние пятнадцать лет эти отношения складывались сложно, противоречиво, существенно отставали от динамики глобальных мировых процессов. В этом плане можно сравнить уровень развития взаимодействия стран СНГ – ближайших соседей  Беларуси – и Европейского союза. 

В комплексе отношений Беларусь – Запад особое место имеет взаимодействие Беларуси с Европейским союзом. Прежде всего это связано с наличием громадного количества общих интересов, вызовов и проблем, сформировавшихся вследствие непосредственного соседства. В геополитических условиях, сложившихся после распада СССР у Беларуси был определенный шанс заявить о своей европейской ориентации и начать процесс вступления в ЕС. Однако это было маловероятным вследствие слабых внутриполитических и экономических импульсов, в итоге был избран более прагматичный и понятный большинству населения путь интеграции в рамках СНГ, в первую очередь - выстраивание «особых» отношений с Россией. Важным рубежом был 1996 год: создание Сообщества Беларуси и России (четкое обозначение «российского» вектора политики Беларуси), конституционный референдум (политическое обоснование «белорусского пути»), вывод ядерного оружия с территории Беларуси (утрата статуса государства, имеющего особые геополитические преимущества на международной арене). С учетом этих изменений в Европе постепенно сложился геополитический консенсус в отношении Беларуси как сферы в основном российских интересов. Вместе с тем Запад не исключал существенного усиления здесь своего присутствия, в долгосрочной перспективе упоминалось и о возможности вступления Беларуси в ЕС (в среде белорусских экспертов и политиков своеобразным отражением этого геополитического консенсуса являлась теория «моста»).

В целом на протяжении последних двух десятилетий в политике ЕС Беларусь не являлась приоритетом среди стран СНГ. Значительное внимание ЕС традиционно уделяет Российской Федерации как экономическому и политическому партнеру, Украине, Молдове, другим государствам СНГ,  как государствам, заявившим о своих европейских и евроатлантических амбициях. После конституционного референдума в Беларуси 1996 г. ЕС проводит в отношении Беларуси особую политику, направленную в целом на подключение последней к европейским ценностям. Механизмы этой политики в целом укладываются в общий курс ЕС в отношении государств СНГ (признание и наличие общих ценностей, взаимодействие в формате международных организаций, сотрудничество в сфере безопасности, формирование и развитие договорно-правовой базы, политический диалог, развитие экономических связей, инструменты технической помощи, содействие развитию контактов между людьми и др.), но вместе с тем имеют свои особенности, в частности, активно используются ограничительные меры в сотрудничестве. В рамках действующей политики ЕС в отношении Беларуси ограничен политический диалог, отказано в поддержке в ряде международных организаций, пересмотрены программы технической помощи, в 2007 г.  в отношении Беларуси было приостановлено действие Генеральной системы преференций, активно используется применение визовых санкций.   

Вместе с тем после расширения ЕС 2004 г. и в Беларуси, и в Европейском союзе была осознана новая геополитическая реальность и необходимость полноценного включения Беларуси в систему политических и экономических отношений в Европе. В течение 2008-2010 гг. сформировались новые условия взаимодействия Беларуси со странами Европейского союза, развивался политический диалог на высшем уровне, были подписаны соглашения о сотрудничестве в различных сферах, начался процесс реализации программы ЕС «Восточное партнерство».

Очередным рубежом в двусторонних отношениях были события декабря 2010 г. Западные страны подвергли жесткой критике действия белорусских властей, связанные с силовым подавлением антиправительственного митинга, задержанием экс-кандидатов в президенты, осуществлением следственных действий и судебными процессами в отношении представителей оппозиции. Основным лейтмотивом в политике западных стран становится требование освобождения задержанных 19 декабря 2010 г. представителей оппозиции. В сформировавшихся новых условиях именно Германия и Польша (с учетом опыта сотрудничества с Беларусью, влияния на постсоветском пространстве) уделили значительное внимание белорусской проблематике и во многом выступили инициаторами формирования новой линии ЕС по отношению к Беларуси.

31 января 2011 г. Совет ЕС принял заключение по Беларуси, в котором отмечалось: «президентские выборы показали, что Беларуси еще необходимо пройти долгий путь для соответствия обязательствам в рамках ОБСЕ». В решении осуждался арест нескольких кандидатов в президенты, активистов, журналистов и представителей гражданского общества, последующее задержание и преследование по политическим мотивам представителей оппозиции, выдвигалось требование немедленно освободить и реабилитировать всех арестованных по политическим причинам после выборов 19 декабря, содержался призыв к официальным властям Беларуси прекратить преследование оппозиции.  ЕС также призвал белорусские власти отменить решение о непродлении мандата офиса ОБСЕ в Минске. Решение возобновляло режим санкций против ряда официальных лиц Беларуси. Европейский совет заявил также о своей решимости укреплять отношения с белорусским народом и гражданским обществом, подтвердил намерение провести переговоры с Беларусью по заключению соглашений об упрощении визового режима и реадмиссии. Принципиальной основой для позиции ЕС в отношении Беларуси, как отмечалось в решении, являлась «политика критического взаимодействия», в том числе путем диалога и в рамках «Восточного партнерства». Совет ЕС также отметил, что дальнейшее расширение отношений зависит от прогресса белорусских властей в соблюдении принципов демократии, верховенства права и прав человека.

В течение 2011 г. вялотекущее состояние отношений Беларусь – ЕС носило «замороженный» характер и дрейфовало скорее в сторону ухудшения. Европейский союз регулярно «дополнял» визовый список, была обозначена и возможность экономических санкций: было принято решение о замораживании ресурсов трех компаний, зарегистрированных в Беларуси,  запрещен экспорт в Беларусь оружия и материалов, которые “могут быть использованы для репрессий внутри страны”. Белорусское руководство не намеревалось освобождать лиц, признанных Европейским союзом политическими заключенными. Новые линии осложнений формировались в отношениях Беларусь-Польша и Беларусь-Германия. Вместе с тем стороны на самом высоком уровне неоднократно заявляли о намерении улучшить отношения. 2011 год в целом был крайне сложным для  Беларуси: события 19 декабря 2010 г. продемонстрировали наличие политического раскола в обществе; финансово-валютный кризис ослабил возможности белорусской экономики; теракт 11 апреля 2011 г. в минском метро показал, что Беларусь, как и другие страны мира, подвержена террористическим угрозам; усиление присутствия российского капитала ослабляло возможности официального руководства республики; потеря политических позиций на Западе, приобретенных в 2008-2010 гг., существенно уменьшало возможности Беларуси на мировой арене.

В конце 2011 – начале 2012 гг. начали проявляться новые факторы в «белорусском вопросе». В первую очередь это относится к белорусско-российским отношениям. Были разрешены проблемы, связанные с поставками газа и нефти в Беларусь на приемлемых для белорусского руководства условиях, страна смогла воспользоваться кредитной линией Антикризисного фонда ЕврАзЭС, был придан новый импульс евразийской интеграции по российской модели. В то же время были обозначены и новые вызовы для белорусской экономической системы, уже в рамках Единого экономического пространства: Россия вступила во Всемирную торговую организацию, правила ЕЭП требуют модернизации белорусской экономики. Российское руководство в условиях кануна президентских выборов совершило традиционный для политической сцены ход: с одной стороны, была продемонстрирована политическая поддержка руководства Беларуси (заявление Президентов Беларуси и России о недопустимости применения экономических санкций), и, с другой, просматривалась определенная заинтересованность в замораживании и даже эскалации белорусско-европейских отношений (в частности, формирование положительного имиджа России на Западе осуществляется в том числе и на «контрастном фоне»).

Очередной шаг  ЕС 27 февраля 2012 г., связанный с продолжением политики визовых санкций, был традиционным: Совет министров иностранных дел стран ЕС принял решение расширить список невъездных в страны ЕС представителей белорусского государства; активно обсуждались вопросы возможного введения визовых санкций против представителей бизнес-сообщества Беларуси. Ответный шаг белорусских властей был достаточно резким: МИД страны заявил, что «в ответном порядке белорусская сторона закроет въезд в Беларусь тем лицам из стран Евросоюза, которые содействовали введению ограничительных мер», постоянный представитель Беларуси при ЕС и посол Беларуси в Польше были отозваны в Минск для консультаций, одновременно главе Представительства ЕС в Минске и послу Польши в Беларуси также предложено «выехать в свои столицы для консультаций, чтобы довести своему руководству твердую позицию белорусской стороны о неприемлемости давления и санкций». Новые меры государств ЕС также укладывались в рамки дипломатической практики: все страны ЕС отозвали своих послов из Минска.

В итоге Беларусь (с учетом того факта, что в Минске с 2008 г. отсутствует посол США) лишилась целого ряда возможностей доведения своей позиции странам Запада, политические отношения находятся на стадии «холодного мира». Стоит отметить, что подобная мера в дипломатической практике существует, но применяется в последние годы государствами достаточно осмотрительно, так как возвращение статус-кво традиционно требует взаимных уступок, дополнительных согласований и т.д. В данном случае можно предположить, что одним из условий восстановления статус-кво со стороны ЕС может быть освобождение лиц, признанных политическим заключенными. В любом случае компромисс неизбежен, затягивание конфликта грозит для Беларуси существенной утерей позиций в ЕС и стагнацией двусторонних отношений. Следует также отметить, что в последние годы страны ЕС имеют определенный опыт дипломатического (а также политического и экономического) воздействия на «проблемные» государства (Сирия, Иран и др.).

За всю историю независимой Беларуси подобный масштаб дипломатических акций (отзыв послов) был лишь однажды: летом 1998 г. (т.н. дипломатический скандал вокруг дипломатических резиденций в п. «Дрозды»). Эксперты оценивали, что в межгосударственных отношениях Беларуси с рядом государств Европы это был период, когда политические отношения достигли своей «низшей точки».  Если проводить какие-то параллели, можно отметить, что тогда скандал был в большей степени связан с техническими вопросами, которые вполне можно было уладить в рамках существующей дипломатической практики, тем не менее разрешен был нескоро - в течение полугода.

В данном случае отзыв руководителей дипломатических представительств стран ЕС – мера чрезвычайная, следует также отметить быструю солидарную реакцию государств ЕС. Безусловно, до полного разрыва дипломатических отношений дело не дойдет, но ситуация может не ограничиться только дипломатическими акциями. Как заявила К. Эштон, на очередном заседании Совета министров ЕС, которое запланировано на 23 марта, будет рассмотрен список белорусских предприятий и бизнесменов, к которым могут быть применены санкции. И здесь уже возникают существенные проблемы.  Как известно, экономические отношения между ЕС и Беларусью в значительной степени формируют уровень экономической безопасности Беларуси: по информации Государственного таможенного комитета Республики Беларусь, в 2011 г. товарооборот со странами ЕС по сравнению с 2010 годом увеличился на 62,2% и составил 24,5 млрд. долл. США (28,2% общего товарооборота Республики Беларусь), причем экспорт увеличился в 2,1 раза и составил 15,8 млрд. долл. США, импорт увеличился на 14,8% и составил 8,8 млрд. долл. США. Положительное сальдо составило 7,0 млрд. долл. США. Основными торговыми партнерами Беларуси среди стран ЕС являются Нидерланды (2-е место по объему товарооборота), Германия (4-е), Латвия (5-е), Польша (7-е). Колоссальное значение для Беларуси имеют инвестиции из стран ЕС. По оценке МИДа Беларуси, Европейский союз - источник прихода крупных и предсказуемых инвестиций, современнейших технологий и высоких стандартов. Задача привлечения инвестиций в белорусскую экономику остается одной из ключевых в работе на европейском направлении. По данным Национального статистического комитета, за 2011 г. в реальный сектор экономики иностранные инвесторы вложили в общей сложности 18,9 млрд. долл. США., что в два с лишним раза больше, чем за 2010 г. Основными инвесторами были субъекты хозяйствования России (50 % от всех поступивших инвестиций), Соединенного Королевства (23,3 %), Кипра (6,6 %), Австрии (5,1 %). Беларусь и ЕС имеют стратегически важные интересы в сфере транзита – через Беларусь в последние годы европейским потребителям поступало до 30% российского газа и 50 % российской нефти. Торговля, инвестиции, транзит - большой бизнес для всех участников – из  ЕС, России, Беларуси, стороны дорожат этим. Бизнес, как известно, предпочитает предсказуемость, стабильность, прибыль. Поэтому для европейского бизнеса такие события, как отзыв послов, возможное появление в списках невъездных в ЕС белорусских партнеров – «плохой» сигнал, который свидетельствует об определенных проблемах в двусторонних отношениях и увеличении возможных рисков, связанных с ведением дел в Беларуси. В целом в сложившейся ситуации возможные экономические санкции со стороны ЕС могут носить точечный характер (отдельные предприятия, бизнесмены), их влияние на общее состояние торговли, взаимодействия в сфере инвестиций не будет иметь прямого характера, но в перспективе имиджевые потери Беларуси на европейских рынках могут привести к существенному отрыву от общемировых процессов. От стран ЕС очень многое зависит в сфере взаимодействия Беларуси с международными организациями – в частности, МВФ, ВТО (в отношении последней заметим, что на последней коллегии МИД Беларуси поставлены задачи на ближайшую перспективу в работе по вступлению Беларуси в ВТО, тем более, что наши партнеры по ЕЭП - Россия и Казахстан уже выполнили свои цели по вступлению в эту организацию).

Существует мнение, что Беларусь в качестве ответных мер может усилить давление на ЕС в экономическом плане, используя ЕЭП. В данном случае надо иметь в виду, что потенциал “тройки” (Беларусь, Россия, Казахстан) не позволяет принимать столь решительные меры (доля стран СНГ в мировом ВВП в последние годы составляет немногим более 3 %). Например, российская экономика (особенно сырьевая составляющая) сильно «завязана» на страны ЕС. Присутствует также и конкуренция на внешних рынках – нашим партнерам по ЕЭП в какой-то степени выгодно ослабление позиций Беларуси в ЕС, да и европейские государства также способны влиять на Россию, в том числе и в т.н. «белорусском вопросе». С точки зрения геополитики ослабление позиций Беларуси в Европейском союзе объективно ведет к усилению позиций России в Беларуси, более тесной «привязке» к российским интересам.

Отдельный вопрос в отношениях между Беларусью и ЕС – визовая проблема. Для граждан Беларуси процесс получения шенгенских виз – сложная процедура, наши соседи в России и Украине находятся в более благоприятных условиях. Переговоры с ЕС с Беларусью по заключению соглашений об упрощении визового режима и реадмиссии пока не приносят ощутимого результата. Дипломатический скандал, судя по всему,  «замораживает» и эту проблему. В то же время, по сложившейся практике, посольства стран ЕС продолжат выдачу виз белорусским гражданам в обычном режиме. Ограничение выдачи виз может произойти в случае сокращения штата посольств (как это произошло в 2008 г., когда белорусская сторона потребовала сокращения штата посольства США). В визовом вопросе можно отметить и подвижки -  в ближайшее время начинается реализация соглашения о приграничном движении с Латвией.

Эскалация конфликта не отвечает интересам Беларуси и Европейского союза. Существует большое поле совместной деятельности, общие интересы  – это экономические вопросы, восстановление и развитие политического диалога, проблемы безопасности, отношения между людьми, противодействие современным угрозам и вызовам - «повестка дня» включает огромное число вопросов, накопившихся в последние пятнадцать лет. Поэтому разрешение дипломатического конфликта – задача, которую обе стороны вынуждены будут выполнить в ближайшем будущем.

А.В. Русакович, Руководитель Центра изучения внешней политики и безопасности, кандидат исторических наук