Aug 15,2014

Е. Ф. Довгань, Белорусский государственный университет, доцент

Поддержание международного мира и безопасности является основной целью ООН (Устав ООН, преамбула, ст. 1(1)) и представляет интерес для всего мирового сообщества. При этом в связи с всеобъемлющим и неделимым характером международной безопасности, она не может быть обеспечена усилиями одного государства или региональной организации, какими бы сильными они не были. Как следствие, правовая оценка существования в международном праве обязанности сотрудничать представляется несомненно актуальной.

Вопрос о существовании обязанности сотрудничать в доктрине международного права обсуждается, в первую очередь, в отношениях между государствами. Дискуссия касается обязанности сотрудничать по вопросам экономики, защиты прав человека и мирного разрешения международных споров (Й. Дельбрюк) [8, c. 5], равно как охраны окружающей среды и статуса территорий вне национальной юрисдикции (Р. Вольфрум) [14, c. 783–792]. Тем не менее, вопрос о наличии обязанности ООН и региональных организаций сотрудничать в области поддержания международного мира и безопасности в доктрине международного права не обсуждалась.

К понятию «сотрудничества» в международном праве обычно применяются минимальные критерии. Оно рассматривается как попытка достичь целей путем совместных действий (Р. Вольфрум) [14, c. 783] без уточнения их вида и характера. Тем не менее, видение сотрудничества как вступление субъектов международного права в контакт друг с другом (Й. Дельбрюк) [8, c. 4–5] является слишком широким и не учитывает тот факт, что контакты могут осуществляться и без совместных целей, а также иметь место и в случаях нарушения одним из субъектов норм международного права. Вместе с тем подход, согласно которому сотрудничество понимается как исключительно тесные отношения в рамках особых соглашений о сотрудничестве (Т. Ренсман) [12, c. 1108], представляется неоправданно узким, поскольку он ограничивает перечень методов взаимодействия международными договорами, членством в иных международных организациях и предоставлением статуса наблюдателя [12, c. 1110–1112], и исключает все неформализированные виды сотрудничества.

Следует отметить, что международно-правовое обязательство – это «урегулированное нормами международного права отношение между участниками межгосударственного общения, в силу которого одна из его сторон обязуется либо совершить в пользу другой стороны определенные действия, либо воздержаться от совершения тех или иных действий, а другая сторона имеет право требовать от первой исполнения данной обязанности» [3, c. 52]. В качестве дополнительной характеристики называют возможность применения санкций за нарушение такого обязательства [10, c. 7; 11, c. 9].

Устав ООН непосредственно закрепляет некоторые механизмы взаимодействия между региональными организациями и Советом Безопасности ООН, включая возможность Совета Безопасности ООН осуществлять определенные шаги в области мирного разрешения международных споров (глава VI), использовать региональные организации для принудительных действий под его контролем, давать санкцию на осуществление принудительных мер региональными организациями(ст. 53), а также обязанность региональных организаций информировать Совет Безопасности ООН о планируемых или предпринятых действиях в области поддержания международного мира и безопасности (ст. 54). На основании этого можно констатировать факт существования договорной, основанная на Уставе ООН, обязанности региональных организаций сотрудничать с Советом Безопасности ООН в соответствии с положениями глав VI, VIII Устава ООН.

На практике, однако, как неоднократно отмечалось выше, заложенная в Уставе ООН схема в чистом виде не работает. Более того, существенно расширились функции региональных организаций, равно как направления и механизмы сотрудничества между ООН и региональными организациями.

Ст. 2(5) Устава закрепляет обязанность членов ООН «оказывать ей всемерную помощь во всех действиях, предпринимаемых ею в соответствии с Уставом». Данная статья не определяет конкретные методы оказания помощи. В доктрине обычно отмечается, что такое обязательство касается, в первую очередь или исключительно, оказания помощи в имплементации резолюций Совета Безопасности ООН в соответствии с главой VII Устава ООН (Э. Ост) [7, c. 237], тем более что даже в этом случае для предоставления вооруженных сил требуется специальное соглашение между государством и ООН. На наш взгляд, однако, ограничение закрепленной в ст. 2(5) обязанности оказывать всемерную помощь главой VII Устава неоправданно. Данная статья сама устанавливает ограничение – «в соответствии с настоящим Уставом». Как следствие, можно говорить о наличии обязанности государств оказывать помощь Организации по неограниченному кругу вопросов, но в соответствии с положениями Устава ООН.

Несмотря на то, что положение ст. 2(5) касается обязанности государств оказывать помощь Организации, представляется, что такая обязанность опосредованно распространяется и на региональные организации через совокупность обязательств государств-членов, несмотря на наличие у них самостоятельной международной правосубъектности. В области поддержания международного мира и безопасности региональные организации часто выступают в роли своеобразных посредников. Например, Совет Безопасности ООН в своих резолюциях говорит об обязательствах государств, действующих самостоятельно или через международную организацию (1031(1995) от 15.12.1995 г., п. 14–17, 36; 1247(1999) от 18.06.1999 г., п. 10–13; 1575(2004) от 22.11.2004 г., п. 10, 14–16; 1785(2007) от 21.11.2007 г., п. 10, 14–16; 1948(2010) от 18.11.2010 г., п. 10, 14–16; 1973(2011) от 17.03.2011 г., п. 4, 8, 15.).

Следует отметить, что в случае грубого несоблюдения региональными организациями обязанности сотрудничать в соответствии с Уставом ООН, Совет Безопасности ООН может применить к ним санкции. В целом же, с учетом согласительного характера международного права, а также неопределенности понятия «сотрудничать», возможность призвания к ответственности за нарушение такой обязанности представляется весьма иллюзорной.

В настоящее время необходимость сотрудничества ООН с региональными организациями в области поддержания международного мира и безопасности единогласно признается как органами ООН (заявления Председателя Совета Безопасности ООН от 13.01.2010 г., от 6.08.2013 г.), так и региональными организациями, представляющими все географические регионы, в том числе постсоветское пространство (ОБСЕ, ШОС, ОДКБ) и государствами-членами ООН (Протоколы заседаний Совета Безопасности ООН от 13.01.2010 г.; от 6.08.2013 г.). Более того, сотрудничество между ООН и региональными организациями оценивается в качестве неотъемлемого элемента системы коллективной безопасности (заявление Председателя Совета Безопасности ООН от 6.08.2013 г.).

При этом сотрудничество между ООН и региональными организациями в области поддержания международного мира и безопасности в настоящее время становится все более интенсивным. Региональные организации непосредственно взаимодействуют с широким кругом органов и организаций системы ООН в различных формах, в том числе, путем заключения международных договоров о сотрудничестве.

В то же время, обязанность региональных организаций сотрудничать с ООН в области поддержания международного мира и безопасности распространяется лишь на взаимодействие с Советом Безопасности ООН согласно главе VIII и соответствующим положениям главы VI Устава ООН.

Что касается иных органов и организаций системы ООН, то обязанность региональных организаций сотрудничать с ними вытекает лишь из положений международных договоров, заключенных такими региональными организациями с конкретными органами и организациями системы ООН, в объеме, предусмотренном такими договорами.

Можно также констатировать наличие разноплановой практики сотрудничества региональных организаций с органами и организациями системы ООН, а также наличие opinio juris относительно необходимости такого сотрудничества в области поддержания международного мира и безопасности. В результате представляется возможным говорить о формировании в настоящее время международного обычая в части обязанности региональных организаций и ООН сотрудничать в области поддержания международного мира и безопасности по широкому кругу вопросов. Отсутствие единого мнения и практики в части конкретных видов сотрудничества, разнообразие форм договоров о сотрудничестве, заключаемых органами ООН и региональными организациями, а также долгосрочности такого сотрудничества не позволяет сделать вывод о том, что такой обычай уже сформирован.

Устав ООН также не закрепляет напрямую обязанность региональных организаций сотрудничать в поддержании международного мира и безопасности. Тем не менее, как отмечалось выше, отдельные обязанности государств реализуются, в том числе, через региональные организации, поскольку в случае, если организация не действует в соответствии с такими обязательствами, тем самым будут нарушаться международные обязательства государств-членов. В связи с этим, необходимо выяснить, существует ли в современном международном праве обязанность государств сотрудничать области поддержания международного мира и безопасности.

В преамбуле Устава ООН народы Объединенных Наций заявили о своей решимости «избавить грядущие поколения от бедствий войны» и в этих целях «объединить наши силы для поддержания международного мира и безопасности». В качестве основной цели создания ООН определена необходимость «поддерживать международный мир и безопасность и с этой целью принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира и проводить мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира» (ст. 1(1)). При этом показательно, что преамбула, обычно не являющаяся источником международно-правовых обязательств (Х. Кельзен) [11, c. 9–11], в данном случае закрепляет механизм достижения поставленной цели, т.е. содержит обязательство государств-членов ООН сотрудничать в области обеспечения международного мира и безопасности.

Следует также отметить, что в ст. 1(3) ООН преследует цели «осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех». При этом в правовой доктрине сотрудничество по различным вопросам рассматривается как механизм обеспечения основной цели – поддержания международного мира и безопасности (Р. Вольфрум) [13, c. 109]. О том, что поддержание международного мира и безопасности является основной целью ООН свидетельствует и тот факт, что тридцать семь статей Устава ООН затрагивают тем или иным образом данный вопрос (ст. 1, 2, 11, 12, 106, гл. V–VIII).

Наличие обязанности государств сотрудничать в достижении целей ООН неоднократно отстаивалась Генеральной Ассамблеей ООН с момента создания Организации (резолюции 48(I) от 11.12.1948 г.; 400(V) от 20.11.1950 г.; 410А(V) от 1.12.1950 г.; 1803(XVII) от 14.12.1962 г.). Более того, Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами от 24.10.1970 г. (резолюция 2625(XXV)) и в преамбуле, и в основной части прямо закрепляет наличие обязанности государств сотрудничать в соответствии с Уставом ООН: «государства обязаны, независимо от различий в их политических, экономических и социальных системах, сотрудничать друг с другом в различных областях международных отношений с целью поддержания международного мира и безопасности», в том числе, в области поддержания международного мира и безопасности: «государства сотрудничают с другими государствами в деле поддержания международного мира и безопасности». То же обязательство закрепляется в принципе IX Хельсинкского заключительного акта СБСЕ 1975 г.

Необходимо также отметить, что, несмотря на то, что Декларация принципов международного права 1970 г., не являясь международным договором и обладая, как принятая резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН, рекомендательной силой, тем не менее, была принята без голосования. Это свидетельствует, по меньшей мере, о существовании консенсуса (согласия), в том числе, о наличии обязанности сотрудничать в области поддержания международного мира и безопасности. Следует также подчеркнуть, что Декларации 1970 г. закрепляет принципы международного права, которые являются императивными нормами общего порядка, отступление от которых запрещено [2, c. 104–105].

Показательно также, что западная и российская доктрина придерживаются диаметрально противоположных точек зрения относительно существования общей обязанности сотрудничать. Западные исследователи говорят на отсутствии такой обязанности (Р. Вольфрум, Й. Дельбрюк) [8, c. 13, 16; 14, c. 791], в то время как российские и белорусские ученые настаивают на императивном характере такой нормы (С.Ю. Марочкин, В.Я. Суворова [2, c. 143–144], С.В. Черниченко [3, c. 75–76], А.И. Зыбайло [1, c. 137–139]), признавая при этом, что данный принцип не содержится в ст. 2 Устава ООН [3, c. 75]. Следует согласиться с С.В. Черниченко, что реализация принципов международного права требует их конкретизации в международных договорных и обычных нормах [6, c. 389]. Данный факт не влияет, тем не менее, на существование и императивность самого принципа, тем более что Устав ООН закрепляет обязанность государств сотрудничать в области поддержания международного мира и безопасности (преамбула, ст. 1).

Следует признать, что в период «холодной» войны обязанность сотрудничать в области поддержания международного мира и безопасности носила преимущественно декларативный характер. Устав ООН также не закрепляет механизмов ответственности за отказ сотрудничать. Вместе с тем, международное право в целом характеризуется отсутствием или неопределенностью санкций правовых норм [5, c. 39–41]. Как справедливо отмечал Х. Кельзен даже в отношении правовых норм в целом «правовая норма действительна (обладает обязательной силой), даже если она неэффективна» [9, c. 30]. Как следствие, отсутствие механизма принуждения к сотрудничеству не означает отсутствия действующей или формирующейся правовой нормы.

Показательно также, что после 1990 г. сотрудничество между региональными организациями значительно активизировалось. Помимо контактов и обмена информацией начали заключаться соглашения о сотрудничестве между конкретными организациями (например, Меморандум о взаимопонимании между Секретариатом ОДКБ и Секретариатом ШОС от 5.10.2007 г. [4]).

О существовании обязанности сотрудничать свидетельствует также положительная оценка такого сотрудничества Советом Безопасности ООН в резолюциях, посвященных урегулированию конкретных конфликтов (резолюции 1206(1998) от 12.11.2998 г.; 1240(1999) от 15.05.1999 г.; 1274(1999) от 12.11.1999 г.; 937(1994) от 21.07.1994 г.; 999(1995) от 16.06.1995 г.; 1030(1995) от 14.12.1995 г.; 1061(1996) от 14.06.1996 г.; 1089(1996) от 12.13.1996 г.; 1036(1996) от 12.01.1996 г.; 1065(1996) от 12.07.1996 г.; 1225(1999) от 28.01.1999 г.; 1255(1999) от 30.07.1999 г.; 1287(2000) от 31.01.2000 г.; 1311(2000) от 28.07.2000 г.; 1666(2006) от 13.03.2006 г.; 1808(2008) от 15.04.2008 г.; 1339(2001) от 31.01.2001 г.; 1393(2002) от 31.01.2002 г.; 1462(2003) от 30.01.2003 г.; 1524(2004) от 30.01.2004 г.; 1554(2004) от 29.07.2004 г.; 1582(2005) от 28.01.2005 г.; 1615(2005) от 29.07.2005 г.). Необходимость сотрудничества подчеркивается органами ООН, региональными организациями и государствами (протокол заседания Совета Безопасности ООН 13.01.2010 г.).

Таким образом, обязанность государств и опосредованно обязанность региональных организаций сотрудничать в области подержания международного мира и безопасности является принципом международного права и нашла свое закрепление в преамбуле и ст. 1(1) Устава ООН. Данная обязанность носит общий характер. Конкретные формы сотрудничества определяются международными договорами, заключаемыми между конкретными региональными организациями.

На основании вышеизложенного представляется возможным сделать следующие выводы:

Обязанность региональных организаций сотрудничать с Советом Безопасности ООН, равно как методы их взаимодействия, регулируются ст. 2(5), главой VIII и соответствующими положениями главы VI Устава ООН. В настоящее время отсутствует международный обычай, обязывающий региональные организации сотрудничать с органами и организациями системы ООН. Такая обязанность может основываться на международных договорах, заключенных региональными организациями с конкретными органами и организациями системы ООН, и существует лишь в объеме, предусмотренном такими договорами. В отсутствие регламентации в международном праве к понятию «сотрудничество» применяются минимальные критерии. Сотрудничество рассматривается как попытка достичь целей путем совместных действий в какой-либо форме

Обязанность региональных организаций сотрудничать в области поддержания международного мира и безопасности вытекает из обязанности государств сотрудничать в той же сфере, закрепленной в преамбуле и ст. 1(1) Устава ООН и являющейся принципом современного международного права. Как следствие, обязанность региональных организаций сотрудничать с иными региональными организациями носит общий характер. Формы сотрудничества определяются международными договорами, заключаемыми между конкретными региональными организациями.

 

Литература

 

  • Зыбайло, А.И. Основные принципы международного права // Международное публичное право. Общая часть: учеб. пособие / Ю.П. Бровка [и др.]; под ред. Ю.П. Бровки, Ю.А. Лепешкова, Л.В. Павловой. – Минск: Амалфея 2010. – С. 121–149;
  • Международное право: учебник для ВУЗов / Отв. ред. Г.В. Игнатенко, О.И. Тиунов. – 4-е изд. – М: Норма, 2008. – 720 c.
  • Международное право: учебник для студентов ВУЗов / под ред. А.А. Ковалева, С.В. Черниченко. – М.: Омега, 2008. – 832 c.
  • Меморандум о взаимопонимании между Секретариатом Организации Договора о коллективной безопасности и Секретариатом Шанхайской Организации Сотрудничества от 5.10.2007 г. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://infoshos.ru/ru/?id=31. – Дата доступа: 12.10.2013.
  • Черниченко, С.В. Теория международного права: В 2 т. / С.В. Черниченко. – М.: НИМП, 1999. – Т. 1: Современные теоретические проблемы. – 336 с.
  • Черниченко, С.В. Теория международного права: В 2-х т. / С.В. Чениченко. – М.: НИМП, 1999. – Т. 2: Старые и новые теоретические проблемы. – 531 с.
  • Aust, H.R., Article 2(5) / H.R. Aust // The Charter of the United Nations. A Commentary. Third edition. Vol. I/ ed. By B. Simma. – Oxford: Oxford University Press, 2012. – P. 235–251
  • Delbrück, J. The International Obligation to Cooperate – an Empty Shell or a Hard Law Principle of International Law? – A Critical Look at a Much Debated Paradigm of Modern International Law / J. Delbrück // Coexistence, Cooperation and Solidarity. Ed.by H.P. Hestermeyer, D. König etc. Vol.I. – Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2012. – P. 3–16.
  • Kelsen, H. General Theory of Law and State / H. Kelsen. – New Jersey: Thelawbookexchange, Ltd, 1999. – 516 p.
  • Kelsen, H. Principles of  International Law, 2nd ed. Revisited and edited by R.W. Tucker | H. Kelsen. – NY: Holt, Rinehart and Winston, Inc, 1967. – 602 p.
  • Kelsen, H. The Law of the United Nations: A Critical Analysis of its Fundamental Problems / H. Kelsen. – London: Stevens and Sons Ltd., 1950 – 903 p.
  • Rensmann, T. International Organizations or Institutions, External Relations and Co-operation / T. Rensmann // Encyclopedia of Public International Law / ed. by R. Wolfrum. Vol. V. – Oxford” OUP, 2012. – P. 1108–1117.
  • Wolfrum R., Article 1 // The Charter of the United Nations. A commentary. Third edition. Vol. I/ ed. By B. Simma. – Oxford: Oxford University Press, 2012. – P. 
  • Wolfrum R., Cooperation, International Law of // Encyclopedia of Public International Law / ed. By R. Wolfrum. Vol. 2. – Oxford” OUP, 2012. – P. 783-792.