К началу XXI в. Беларусь и страны ЕС подошли, имея сложный и противоречивый опыт отношений. После периода поступательного развития отношений (1992-1995 гг.) наступил затяжной этап ограничения политических контактов и замораживания отношений во всех сферах. Основополагающим документом, определяющим общий формат отношений Беларуси и ЕС после 1996 г., являлись сентябрьские решения Совета ЕС 1997 г. об ограничении контактов с официальными властями Беларуси, приостановлении политического диалога, отказа от ратификации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Европейскими сообществами и их государствами-членами и Республикой Беларусь 1995 г. и действия Временного соглашения о торговле и вопросах, относящихся к торговле, между Европейским сообществом, Европейским объединением угля и стали, Европейским агентством по атомной энергии и Республикой Беларусь 1996 г. Все это существенно усложнило политическое и экономическое сотрудничество Беларуси со странами ЕС.
В последние годы сформировался комплекс причин, объективно направленных на расширение сотрудничества Беларуси и стран Европейского союза и, соответственно, вызвавших формирование новых подходов к выстраиванию двусторонних отношений. Одним из ключевых моментов, связанных с необходимостью осуществления нового формата взаимодействия Беларуси и ЕС, являлось расширение Европейского союза и выход его непосредственно к границам Беларуси. Помимо этого, действовали и иные факторы: усиление сотрудничества России и стран Европейского союза, понимаемое как стратегическое партнерство; повышение роли Беларуси как транзитной территории между Россией и Европейским союзом; необходимость противостояния новым международным вызовам, в частности международному терроризму, наркотрафику, нелегальной миграции, и др. Формирование нового формата отношений в целом отвечало интересам обеих сторон. Белорусская сторона проявила готовность к выстраиванию на равноправной основе новой схемы отношений Евросоюза с соседями в «Большой Европе» в рамках Европейской политики добрососедства, однако вследствие осложнения отношений в период 2004-2006 гг. Европейский союз и Беларусь не согласовали план действий, который определял сферы и направления сотрудничества.
В первые годы после расширения ЕС значительная роль в формировании «белорусской» политики ЕС отводилась Польше и Литве. Накануне вступления в ЕС правительство Польши совместно с правительством Литвы выступили инициатором новых подходов в строительстве отношений между ЕС и Беларусью, предложив в первую очередь использовать накопленный опыт двусторонних контактов. С Польшей белорусов связывает в прошлом общее государство, общая близкая история, культура, ментальность. В Польше хорошо знают белорусскую проблематику, на территории Польши проживает значительное число белорусов. Определенную роль в налаживании взаимодействия могло сыграть польское национальное меньшинство в Беларуси, однако ход событий в 2005 г. показал, что политические игры вокруг данного фактора способны существенно осложнить двусторонние отношения. После вступления в ЕС Польша активно включилась в выработку решений ЕС по отношению к Беларуси, белорусско-польские отношения приняли столь заметную динамику развития, что отдельные СМИ в Беларуси даже стали говорить об особой политике Варшавы в отношении Минска. Стороны активно вели диалог и проявили способность к пониманию позиций друг друга. Безусловно, общие параметры польской «белорусской» политики соответствовали линии ЕС по отношению к Беларуси. Вступление Польши в ЕС оказало влияние на формирование договорно-правовой базы сотрудничества. Были заключены новые соглашения в сфере торгово-экономического взаимодействия с учетом норм и правил Европейского союза, между странами был введен визовый режим, изменились параметры сотрудничества в области охраны границ, польско-белорусская граница превратилась в границу между Беларусью и ЕС. Германское министерство иностранных дел осуществляло активные консультации с Польшей и Литвой по белорусской проблематике и реализовывало совместные мероприятия. Например, 7-й традиционный Минский форум в 2004 г. был проведен совместно германскими и польскими структурами.
Однако белорусско-польский конфликт 2005 г. вокруг общественного объединения «Союз поляков на Беларуси» снизил роль и возможности Польши в формировании тактической линии ЕС в отношении Беларуси. В связи с этим значительная роль в системе отношений Беларусь—ЕС отводится, как и в 1990-е годы, Германии. Как отмечал З. Бжезинский «Беларусь входит (с Украиной, Прибалтикой, частично Россией) в орбиту особых германских интересов... Эта зона в историческом плане совпадает с территорией созидательного культурного влияния Германии. Через Польшу влияние Германии может распространиться на север и на восток — на Украину и Беларусь» [2, с. 82, 89].
Для стран ЕС исключительно важными индикаторами внутриполитических изменений являлись парламентские и президентские выборы в Беларуси. Накануне президентских выборов 2006 г. в Беларуси руководящие органы ЕС приняли ряд заявлений относительно перспектив отношений с Беларусью. Результаты президентских выборов 2006 г. в Беларуси ЕС признал не соответствующими стандартам ОБСЕ. Вместе с тем, развитие международной ситуации, определенная устойчивость ситуации в Беларуси повлекли за собой уточнение позиции ЕС и формирование комплексной стратегии в отношении Беларуси. Европейский союз в конце 2006 г. определил новые подходы в неофициальном документе «Что Европейский союз может дать Беларуси». Беларусь получила возможность полноценно включиться в Европейскую политику добрососедства и добиться различных преимуществ, предоставляемых Европейским союзом странам-соседям. Прежде всего, это касалось развития политического диалога, повышения уровня взаимодействия в решении общеевропейских и мировых проблем. Европейский союз выразил готовность предоставить свою помощь в повышении уровня жизни белорусских граждан (содействие в развитии белорусской экономики, малого и среднего бизнеса, упрощение порядка въезда граждан Беларуси в страны ЕС, улучшение трансграничного сотрудничества, модернизация транспортной и энергетической систем, расширение доступа белорусских товаров на рынок ЕС, содействие в стандартизации белоруской продукции в соответствии с нормами ЕС, поддержка в процессе вступления в ВТО, увеличение финансовой помощи). Новый уровень отношений предполагал развитие сотрудничества в области здравоохранения, образования, повышения эффективности системы государственного и местного управления, реформирования судебной системы Беларуси, повышения уровня охраны окружающей среды, расширения сотрудничества на региональном уровне. Предоставление данных преимуществ, по мнению руководства ЕС, зависело от возможности белорусского правительства реализовать на практике ценности, определяемые основополагающими документами ООН, ОБСЕ, других организаций. Среди первоочередных мер ЕС предложил руководству Беларуси соблюдать права граждан на свободные демократические и честные выборы; на получение независимой информации; уважать права общественных организаций; освободить политических заключенных; провести независимое расследование случаев исчезновения граждан; обеспечить право граждан на независимую и непредвзятую судебную систему; прекратить произвольные аресты и задержания; соблюдать права граждан, принадлежащих к национальным меньшинствам; соблюдать трудовые права граждан; уважать право на предпринимательскую деятельность; присоединиться к запрету смертной казни [см.: 26].
Важным фактором, повлиявшим на улучшение двусторонних отношений, явилась определенная корректировка внешнеполитической линии Республики Беларусь, связанная с изменением формата отношений Беларуси с Россией. Переход России к использованию универсальных рыночных принципов в экономических отношениях с Беларусью, проблемы поставок углеводородного сырья, расширение возможностей российского бизнеса в приватизационных проектах в Беларуси сформировали противоречия экономических и политических интересов двух государств, отразившиеся, в первую очередь, в «газовом конфликте» конца 2006 - начала 2007 гг. и объективно повлекшие за собой необходимость проведения более сбалансированной внешней политики белорусского руководства и усиления заинтересованности в развитии экономических связей с ЕС. Стратегический характер сотрудничества между Россией и ЕС усиливал роль Беларуси как транзитного и стабильного государства. Немаловажную роль в необходимости налаживания отношений с ЕС отыгрывали и другие факторы экономического порядка: исключение Беларуси из системы Генеральных преференций ЕС в июне 2007 г. вследствие невыполнения рекомендаций Международной организации труда; экономические санкции США (замораживание счетов концерна «Белнефтехим» в ноябре 2007 г.); отсутствие прогресса в процессе вступления Беларуси в ВТО. Все это сужало перспективы белорусской промышленности и повлекло инициирование белорусским правительством политики улучшения инвестиционного климата, либерализации экономики и расширения торгово-экономического взаимодействия со странами ЕС.
Определенным рубежом для начала медленного улучшения отношений между ЕС и Беларусью явились противоречия между Беларусью и Россией по «газовой» проблеме в конце 2006 — начале 2007 гг. Эти события повлекли за собой необходимость корректировки позиции белорусского руководства по отношению к сотрудничеству с Россией. Европейский союз в период конфликта проявил внимание к белорусской позиции и обозначил осторожную поддержку Беларуси.
В первой половине 2007 г. Германия являлась страной — председателем в ЕС и от ее позиции многое зависело. Европейский союз в начале 2007 г. заявил о своей готовности конструктивного диалога с белорусским руководством и возможном пересмотре определенных позиций в случае ответного движения из Беларуси. В определенном отношении это являлось попыткой включить Беларусь в геополитический расклад в Европе. Данная возможность была поддержана белорусским руководством, которое в первую очередь стремилось расширить торгово-экономическое взаимодействие со странами ЕС. Важным аргументом для Европы, по мнению директора центра России и Евразии Германского совета по внешней политике, германского политолога А. Рара, стало начало приватизации белорусских предприятий.
В 2007-2008 гг. постепенно начали изменяться рамочные условия восстановления политического диалога. В Беларуси с неофициальными визитами побывали достаточно высокопоставленные чиновники Германии. Получили развитие парламентские связи. Определенное значение для налаживания двусторонних контактов, установления формата стабилизации отношений ЕС-Беларусь имела неофициальная встреча министра иностранных дел Беларуси с представителями МИД Германии в феврале 2008 г. Официальная информация об этих переговорах как с германской, так и с белорусской стороны отсутствовала. Германский политолог А. Рар, комментируя это событие, уточнил, что «на ней в весьма открытом разговоре и очень жестким тоном как с одной, так и с другой стороны, однако тем не менее, очень искренне и с доверием было сказано о путях сближения Европейского союза с Беларусью» [24].
Важную роль в налаживании отношений, обсуждении направлений сотрудничества сыграли Минские форумы 2006-2008 гг. IX Минский форум в 2006 г. был отмечен острой дискуссией генерального секретаря партии ХДС/ХСС Р. Пофаллы и председателя палаты представителей Национального собрания Беларуси В. Коноплева, отказом белорусской стороны в выдаче виз для въезда некоторым депутатам германского бундестага и немецким журналистам, и в целом продолжил традицию противостояния официальных властей. Формат Х Минского форума «Беларусь - соседство и транзит в Европе: внешняя политика, экономика, общество», состоявшегося в ноябре 2007 г., был уже совершенно иным. В форуме приняли участие Х. Шмидт, начальник отдела политического планирования верховного представителя Евросоюза по вопросам внешней политики и безопасности кабинета Х. Соланы, Г. Эрлер, государственный министр Министерства иностранных дел Германии, делегация германских политиков, бизнесменов, общественных деятелей. Официальный Минск на форуме был представлен заместителем министра иностранных дел В. Воронецким, депутатами парламента, сотрудниками министерств. Безусловно, форум не принес существенного прорыва в межгосударственных отношениях. Однако состоялся обмен мнениями, в результате которого произошло определенное прояснение позиций сторон. XI Минский форум «Соседство и безопасность: перспективы Беларуси в Европе» в ноябре 2008 г. прошел на позитивной ноте. Участники от Беларуси и ЕС, среди которых было много официальных лиц, заинтересованно обсуждали проблемы и перспективы взаимодействия. Выступивший на открытии мероприятия глава Администрации Президента Беларуси В. Макей отметил, что власти Беларуси готовы к искреннему и ответственному обсуждению всех проблем, существующих в отношениях с ЕС и нацелены на продолжение шагов по сближению с Евросоюзом на основе принципов взаимоуважения и равенства сторон [см.: 3].
Большое значение для улучшения отношений имело подписание в марте 2008 г. Соглашения между Беларусью и ЕС об открытии представительства Европейской комиссии, что создало новые возможности для улучшения взаимоотношений.
В мае 2008 г. была презентована польско-шведская инициатива, представленная в качестве дополнения и развития Европейской политики добрососедства и получившая название «Восточное партнерство». Программа была рассчитана на 6 стран: Украину, Молдову, Беларусь, Азербайджан, Армению, Грузию. В июне 2008 г. данная программа была одобрена саммитом ЕС.
Очередной этап существенного изменения в отношениях относится к августу-сентябрю 2008 г. В первую очередь это связано с итогами конфликта на Северном Кавказе и проблемой признания Абхазии и Южной Осетии. ЕС с пониманием отнесся к взвешенной позиции руководства Беларуси в этом вопросе. В августе 2008 г. руководство Беларуси приняло решение об освобождении находящихся в заключении граждан Беларуси, признанных со стороны ЕС политзаключенными. Это существенно изменило общую атмосферу политических отношений между Беларусью и ЕС. Были приняты решения о либерализации экономики, расширении диалога с оппозиционными партиями и движениями, намечены меры по реализации свободы СМИ, пересмотре избирательного законодательства и др.
Важным индикатором изменений в отношениях ЕС-Беларусь стали парламентские выборы в Беларуси в 2008 г. и, в частности, определенные изменения общественно-политической атмосферы. Европейские структуры, представители руководства Германии неоднократно отмечали, что подготовка и проведение выборов будут иметь важнейшее значение для изменения климата в политических отношениях Беларуси со странами Европейского союза. 13 октября 2008 г. Совет ЕС принял решение о приостановке на шесть месяцев визового запрета в отношении представителей руководства Беларуси, восстановлении контактов на высшем уровне с официальными лицами Беларуси и возобновлении политического диалога между ЕС и Беларусью. По оценке Министерства иностранных дел Германии, этими решениями Совета ЕС «была открыта дверь для новой фазы сотрудничества Запада с Беларусью» [27].
Значение Германии и Польши для Беларуси не в последнюю очередь определяется состоянием торгово-экономического сотрудничества. В 2004-2008 гг. наблюдалась устойчивая тенденция наращивания объемов торговли Беларуси с Германией и Польшей [8; 18; 22; 23]. В рассматриваемый период товарооборот между Беларусью и Германией возрос более чем в 2 раза, между Беларусью и Польшей — почти в 2,5 раза. На протяжении всего периода наблюдалось опережающее развитие импорта из Германии в Беларусь, отрицательное для Беларуси торговое сальдо увеличилось в 2,5 раза. В то же время в торговле с Польшей Беларусь постоянно имела положительное сальдо, которое в 2004-2008 гг. увеличилось более чем в 2 раза. Необходимо также отметить, что во внешнеторговом обороте как Германии, так и Польши торговля с Беларусью занимала очень незначительную часть.
В 2007 г. значительную часть экспорта Беларуси в Германию составляла сырая нефть и нефтепродукты (31,5% белорусского экспорта в Германию), трубы, проволока, другие изделия из черных металлов (8,3%), полиамиды, синтетические нити, стекловолокно (7,5%), проволока, прутки, полуфабрикаты из железа (5,6%), медицинские приборы, устройства, оптические микроскопы (5,6%), лесоматериалы, фанера, тара из древесины (4,4%). Основными статьями экспорта Беларуси в Польшу в 2007 г. являлись нефть и нефтепродукты (свыше 50%), калийные удобрения (около 10%), сжиженный газ (около 10%), лесоматериалы, части и оборудование для автомобилей и тракторов, полуфабрикаты из углеродистой стали, цемент, ациклические спирты и другие [см.: 4, с. 268-274].
В импорте Беларуси из Германии в 2007 г. значительное место принадлежало поставкам сложнотехнической продукции: легковые и грузовые автомобили, тракторы, прицепы и полуприцепы, части и принадлежности для автомобилей и тракторов (256,2 млн долл. США, или 11,8% белорусского импорта из Германии), станы, станки, другое оборудование (215,1 млн долл. США, или 11,6%), сельскохозяйственные машины для обработки почвы, уборки (131,8 млн долл., или 6%), двигатели внутреннего сгорания и турбореактивные, насосы (75,5 млн долл., или 3,5%), аппаратура для связи, управления электрическим током (78,9 млн долл., или 3,6%) и др [см.: 4, с. 268-274]. Основными статьями импорта Беларуси из Польши были стройматериалы, оборудование, фрукты, свинина и др.
Важным элементом реформирования экономики Беларуси являются иностранные инвестиции. В Беларуси реализуется Национальная программа привлечения инвестиций, Советом Министров принимаются ежегодные задания по привлечению иностранных инвестиций для финансирования инвестиционных проектов. Как отмечается в Программе деятельности Правительства Республики Беларусь на 2006-2010 годы, «совершенствование инвестиционного климата и защита интересов инвесторов будут оставаться главными приоритетами деятельности Правительства» [21]. Важное значение для привлечения иностранных инвесторов имели решения, принятые руководством Беларуси в последние годы, направленные на либерализацию в экономической сфере, улучшение внешнеполитического имиджа республики, получение суверенного кредитного рейтинга, соответствующего экономическому развитию республики.
Объемы инвестиций Германии и Польши в экономику Беларуси в последние годы имели тенденцию к увеличению в целом, одновременно снижалась их доля в общем объеме иностранных инвестиций [6; 14; 15; 18; 19; 20]. Объем германских инвестиций, вместе с тем, составляет значительную часть иностранных инвестиций в Беларуси. Выделение кредитов Беларуси в 1990 — начале 2000 гг. осуществлялось в рамках государственных программ ФРГ. По решению федерального правительства для стран Содружества Независимых Государств при поручительстве страхового общества «Гермес», начиная с 1992 г., были предоставлены кредиты для закупки оборудования. Всего в рамках кредитных линий ФРГ под гарантии Правительства Беларуси белорусскими предприятиями-заемщиками в период 1992-2008 гг. было привлечено кредитов на общую сумму более 550 млн евро [13]. Германия продолжает оставаться одним их крупнейших инвесторов белорусской экономики: по накопленному иностранному капиталу по состоянию на 1 января 2008 г. Германия находилась на втором месте среди стран инвесторов — 11,2% (471,8 млн долл. США), первое место занимала Россия, удельный вес которой в общем объеме инвестиций составил 23,9% (1 млрд долл. США), значительный объем накопленных иностранных инвестиций приходится на Кипр — 10,5% (443,1 млн долл. США) и Великобританию — 7,6% (323 млн долл. США) [16].
Беларусь как страна с переходной экономикой в 2000-е годы являлась получателем международной технической помощи, предоставляемой промышленно развитыми странами. Одной из важнейших программ технической помощи ЕС являлась программа ТАСИС (1991-2006 гг.), проекты которой были направлены на развитие транспортной отрасли, энергетики, сельского хозяйства, образования, социальной сферы, создания частного сектора, ядерную безопасность, реформу административной системы. С 2007 г. техническая помощь ЕС реализуется в рамках инструментов внешней помощи, основным из которых является Европейский инструмент добрососедства и партнерства. Всего за период 1991-2006 гг. в рамках программ международной технической помощи со стороны ЕС Беларуси было выделено 216 млн евро, что составило 40% общего объема международной помощи республике [7, с. 58]. Беларусь также участвует в реализации ряда программ добрососедства ЕС: «Польша-Украина-Беларусь», «Латвия-Литва-Беларусь» и «Регион Балтийского моря». Германия в 2000-е годы являлась одним из наиболее активных стран-доноров для Беларуси. В 1992-1998 гг. в Беларуси реализовывалась программа консультационной помощи федерального правительства Германии «Трансформ», которая охватывала различные области экономики, науки и образования. Всего за 1992-1998 гг. в рамках программы «Трансформ» в Беларуси было профинансировано более 200 проектов, общий бюджет которых составил свыше 40 млн долл. США [7, с. 20]. В 2001 г. федеральное правительство Германии приняло в дополнение к программе «Трансформ» Программу поддержки Беларуси. Данная программа была разработана с учетом общих подходов Европейского союза к Беларуси. В частности, значительное внимание уделялось развитию гражданского общества в Беларуси, поддержке общественных инициатив, развитию двустороннего сотрудничества в различных сферах, интеграции Беларуси в общеевропейские структуры. В рамках четырех этапов данной программы 2002-2008 гг. для реализации различных проектов было выделено 8 млн евро [7, с. 20].
Следует отметить различные подходы Германии и Польши к роли Беларуси как транзитного государства. Беларусь в начале XXI в. являлась одним из ключевых транзитеров российского газа и нефти в страны Европейского союза. Транзит российского природного газа через территорию Республики Беларусь в европейские государства осуществляется по белорусскому участку магистрального газопровода «Ямал-Европа», принадлежащего ОАО «Газпром». В 2007 г. газопровод вышел на проектную мощность — 33 млрд куб. м газа в год и в настоящее время обеспечивает поставки в Европу до 20% российского газа [5]. Важную роль играет Беларусь и в части транзита российской нефти в страны Европы. По территории Беларуси проходит трубопровод «Дружба», построенный еще в 1960-е годы, который является крупнейшей системой трубопроводов в мире и обеспечивает поставки российской нефти в Польшу и Германию. В 2000-е годы через Беларусь прокачивалось 70-85 млн т нефти в год [см.: 9, 12]. Проблемы транзита газа в ЕС через Беларусь и другие страны («газовые» и «нефтяные» конфликты 2004-2009 гг.) ускорили разработку российскими поставщиками и потребителями в ЕС альтернативных вариантов поставок. Руководство Германии в настоящее время выступает за ускоренную прокладку газопроводов «Северный поток» из России в ЕС по дну Балтийского моря и «Набуко» на юге в обход всех транзитных стран. В сентябре 2005 г. ОАО «Газпром», BASF AG и E.ON AG подписали соглашение о строительстве газопровода «Северный поток». Планируется, что новая газовая магистраль будет в состоянии поставлять в страны ЕС до 55 млрд куб. м газа в год [5]. Данный проект не встретил положительной реакции со стороны руководства Беларуси, которое настаивало на продолжении развития транзита через свою территорию. В январе 2009 г. премьер-министр Беларуси С. Сидорский на Московской международной конференции по вопросам обеспечения доставки российского газа потребителям в Европе заявил, что Беларусь инициирует строительство газопровода «Ямал-Европа-2» для увеличения транзита российского газа в Европу через белорусскую территорию, причем белорусская сторона готова взять на себя обязательства по согласованию имеющихся проблем с Польшей и Германией в интересах транзита российского газа [25]. Следует отметить, что строительство второй линии газопровода долгое время сдерживалось из-за возражений Польши. Однако украино-российский «газовый конфликт», мировой финансово-экономический кризис, перспектива потери транзитных ресурсов вследствие реализации проекта СЕГ внесли изменения в подходы польского руководства к данному вопросу и в начале 2009 г. Польша сняла свои возражения относительно строительства второй ветки газопровода «Ямал-Европа». В феврале 2009 г. вице-премьер Польши, министр экономики Польши В. Павляк на встрече с премьер-министром Беларуси С. Сидорским отметил, что «это более быстрый и дешевый проект, и мы должны использовать эту возможность» [17].
Таким образом, Германия и Польша занимали важное место во внешнеполитической стратегии Беларуси в последние годы и оказывали значительное влияние на формирование и осуществление общей политики ЕС по отношению к Беларуси. В целом в последнее время в отношениях Беларуси с Европейским союзом был достигнут значительный прогресс, стороны постепенно начали преодолевать негативные последствия отношений предыдущего десятилетия. Определенное продвижение Республики Беларусь в области проведения экономических и политических реформ, приостановление Европейским союзом санкций в отношении Беларуси создали основу для расширения взаимодействия с Германией, Польшей и другими странами ЕС в различных областях: был восстановлен политический диалог, продолжено формирование договорно-правовой базы отношений, получили дальнейшее развитие торгово-экономические связи. Финансовый кризис осени 2008 г. также обусловил необходимость формирование новых параметров финансово-экономического взаимодействия как в формате Беларусь—ЕС, так и в отношениях Беларусь—Германия и Беларусь—Польша.
Андрей Русакович, кандидат исторических наук, доцент