Jan 15,2012 Темы: НАТОСША

О.М. Бычковская, Центр изучения внешней политики и безопасности, исследователь

В контексте трансатлантической безопасности взаимоотношения США, Европейского Союза и НАТО после окончания «холодной войны» претерпели значительные изменения. Однако неизменным фактором в решении вопросов безопасности в трансатлантическом регионе с момента образования Североатлантического блока оставалась превалирующая роль США. С развитием Европейским союзом Европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО) основной линией выстраивания взаимодействия стало определение соответствующей европейской политики Атлантического альянса и налаживание двусторонних связей между союзами.

Долгое время после инициирования ЕПБО США преодолевали двойственное отношение к проведению независимой европейской политики. Поддерживая на словах европейскую интеграцию, Вашингтон неизменно с подозрением относился к растущей роли ЕС в сфере безопасности, полагая, что это ослабит роль Североатлантического союза как главного инструмента безопасности в регионе и подорвет американское влияние на Европейском континенте. Изначально процесс развития ЕПБО характеризовался зависимостью действий Брюсселя от Вашингтона, но затем, на системном уровне, трансформировался во взаимозависимость. Взаимозависимость стала следствием эволюции отношений от «натоцентричной» модели к иной, предполагающей развитие отношений между двумя самостоятельными, хотя и неравными игроками в сфере безопасности. Государства–члены ЕС предприняли значительные усилия в этом направлении. Принимая во внимание ограниченность своих реальных возможностей, они постепенно ставили перед собой небольшие, но реальные задачи, относительно которых в основных европейских столицах существовало широкое согласие.

В последнее время отношения между США и двумя организациями остаются проблематичными, дистанция между ними сохраняется, а противоречия нарастают. Как признал новый министр обороны США Леон Панетта в октябре 2011 года, «по обе стороны Атлантики понимают, что находятся в критической точке оборонного партнерства» [6].

Упрощенно суть противоречий выглядит так: Североатлантический альянс воспринимается со стороны ЕС как инструмент прежде всего военно-политического влияния США, а сам Евросоюз со стороны Альянса – как блок экономически мощных конкурентов, желающих обеспечивать свою безопасность руками США. Задача США и НАТО состоит в том, чтобы заставить европейцев расходовать больше денег на оборонные нужды, сняв основную нагрузку с Вашингтона, но при этом не допустить, чтобы европейские союзники проявляли излишнюю самостоятельность. А в Брюсселе задача видится в ином ракурсе: подкрепить свою экономическую и политическую мощь соответствующими военно-политическими инструментами. Отсюда – стратегия общей внешней политики и политики безопасности, что предполагает преодоление национальных интересов в этих сферах и более высокий уровень интеграции. Своеобразная «игра» между США, ЕС и НАТО на трансатлантическом поле продолжается не первый год, но суть ведущейся полемики этот образ отражает наглядно. Рассмотрим особенности последнего раунда данной «игры» – с его основные инструментами, сложностями и правилами, применяемыми игроками. 

 

Лиссабонский договор

Новым этапом проведения независимой европейской политики и, соответственно, развития взаимоотношений в треугольнике США-ЕС-НАТО стал Лиссабонский договор. Документ вступил в силу 1 декабря 2009 г. и de ure закрепил институциональные изменения, касающиеся сферы безопасности и обороны. Существовавшая до сих пор ротация президентства стран-членов ЕС (каждые 6 месяцев) существенно ограничивала возможности проведения последовательной политики: по выражению критиков, «Европа говорила многими голосами», но не представляла собой единого игрока с согласованной политикой и механизмом принятия решений. Как по этому поводу заметил Гийом де ла Бросс, Постоянный представитель Франции при ЕС, «отныне ЕС получил статус юридического лица», и обмен информацией может происходить между организациями (ЕС и НАТО), а не между государствами-членами [2, p.5]. Лиссабонский Договор закрепил реформирование центральных органов ЕС с целью повышения их эффективности и предотвращения конкуренции с НАТО в этой области. Существенным моментом стало создание двух новых постов – Постоянного председателя (Президента) Европейского Совета, который назначается на 2,5 года и является представителем Евросоюза на международном уровне по вопросам ОВПБ, и Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности, назначаемого на 5 лет и несущего ответственность за координацию военных и гражданских аспектов операций по урегулированию конфликтов [8, pp.18, 36]. Первыми Президентом и Верховным представителем ЕС стали соответственно Херман ван Ромпей, бывший премьер-министр Бельгии, и Кэтрин Эштон, бывший комиссар ЕС по торговле. Кандидатуры новых «голосов ЕС» вызвали много нареканий как в США, так и в континентальной Европе. Так, Доминик Моиси, советник Французского института по международным отношениям, отметил, что «Х. ван Ромпей и К.Эштон были избраны, скорее, за свои слабости, чем за заслуги» [7].

Тем не менее, К.Эштон активно взялась за реформирование институциональной структуры. В помощь Верховному представителю в декабре 2010 г. учрежден новый дипломатический орган ЕС – Европейская служба по внешним связям (European External Action Service). На треть новый орган формируется из членов Еврокомиссии, на треть – из Совета ЕС и на треть назначается из сотрудников дипломатических служб государств-членов ЕС [4, p.17].

Помимо позитивных изменений и положительной динамики следует отметить и проблемные места Лиссабонского договора: в нем по-прежнему фиксируется прерогатива интересов государств–членов ЕС в области внешней политики и обороны, очевидно сокращение роли центральных органов ЕС в вопросах безопасности и обороны (Еврокомиссии и Европарламента), а также отсутствует детальное регулирование деятельности двух новых постов, что грозит возникновением трений и противоречий в пересекающихся областях ответственности.

   

США и сложности диалога ЕС–НАТО

Сотрудничество между двумя организациями затрудняется необходимостью поиска внутреннего консенсуса в ЕС и НАТО между странами, отличающимися повышенной лояльностью в отношении Вашингтона, и сторонниками более независимого курса.

Так, несмотря на все усилия по развитию ЕПБО, в структурах ЕС до настоящего времени не сформирован постоянно действующий оперативный штаб, что напрямую связано с активным противодействием США в данном направлении. Очередная попытка по созданию европейского штаба была предпринята в июле 2011 г., однако Великобритания, последовательный сторонник Вашингтона, заблокировала проект по объединению командных структур ЕС в единый постоянный оперативный штаб [4, p.24]. На сегодняшний день все миссии ЕС развертываются по системе ad hoc, когда для каждой миссии учреждается очередной оперативный штаб, который распускается по ее завершении [3, p.34]. Двумя потенциально возможными сценариями развития ситуации может быть либо наращивание усилий Брюсселя по созданию собственного независимого штаба, либо использование штаба НАТО (SHAPE) в г.Монс, Бельгия.

Сложности с учреждением постоянного оперативного штаба ЕС не уникальны: в документальной базе ЕС и НАТО также отсутствует соглашение об обмене секретной информацией и информацией для служебного пользования, соглашение об обеспечении защиты персонала ЕС силами НАТО, соглашение о слежении за транспортными средствами [2, p.3].

Помимо внешнего противодействия со стороны США, на современном этапе сотрудничество между организациями значительно усложнятся рядом изначально заложенных ограничений на институциональном уровне, а также трудностями финансового и военного взаимодействия.

Сложности в институциональной сфере характеризуются наличием так называемой «проблемы участия» и ситуацией «двойного вето», которые связаны с определенным бюрократическим тупиком, возникшим после расширения ЕС в 2004 г.. Суть заключается в том, что Кипр и Мальта стали членами Европейского союза, но не входят в состав НАТО. Соответственно, они не получили доступа к информационным протоколам Альянса и не могут принимать участие в заседаниях на уровне Североатлантический Совет – Комитет по политике и безопасности (КПБ) ЕС, которые являются основным механизмом взаимодействия Брюсселя и Вашингтона. Ситуация «двойного вето» состоит в политических разногласиях между Турцией (член НАТО, но не ЕС) и Кипром (член ЕС, но не НАТО) и поочередном блокировании ими расширения повестки дня заседаний Североатлантического Совета – КПБ ЕС. Турция блокирует внесение на совместное обсуждение организаций ряда новых вопросов, Кипр в отместку блокирует надежды Турции на вступление в ЕС [3, p.33]. В течение 8 лет ситуация не проявила определенных тенденций к какому-либо разрешению. Обе упомянутые проблемы, ставшие следствием как несовершенства институциональной структуры сотрудничества, так и умелой политики отдельных государств-членов, вылились в положение, при котором развитие диалога ЕС и НАТО по основным вопросам европейской и международной безопасности оказалось заблокированным.

Значительные сложности возникают и на уровне финансового обеспечения деятельности организаций. Сотрудничество США и НАТО с Европейским союзом предполагает не только ведение диалога с партнерами и консультации с союзниками, но и возложение на них большего бремени. Прагматичная внешняя политика Б. Обамы требовала от союзников увеличения европейских контингентов в Афганистане и разделения бремени ответственности в Ливии. Если в первом случае европейцы отделались полумерами и символическими жестами, то в ливийской «Одиссее» уже самостоятельно взяли на себя инициативу.

Главным фактором здесь является отсутствие у европейцев единства в вопросах военных расходов на нужды вооруженных сил. Сказывается и тот факт, что в связи с экономическим кризисом в ЕС военные бюджеты в большинстве государств подверглись сокращению из-за необходимости снизить бюджетный дефицит. Только 6 из 26 европейских союзников по НАТО расходуют на эти цели 2% ВВП и лишь немногим меньше половины из государств-членов альянса достигли установленного в союзе 20% уровня военных расходов в бюджетах [6]. Ограниченность ресурсов и противоречия по вопросу системы финансирования операций в рамках ЕС и НАТО, при невозможности увеличения в ближайшем будущем расходов стран-членов на оборону, делает актуальным вопрос о повышении эффективности управления финансами. Речь, прежде всего, идет о внутренних реформах в рамках НАТО и о развитии коллективных механизмов финансирования в рамках ЕС.

В сфере военного командования и кризисного реагирования Брюсcель сохраняет зависимость от Вашингтона, особенно в том, что касается планирования, командования, контроля и системы коммуникаций. Функционально институты ЕПБО в существующем на сегодня виде предназначены, главным образом, для проведения относительно небольших военных, гражданских и комплексных антикризисных операций. Оперативный потенциал организаций в настоящее время представлен Оперативно-тактическими группами ЕС и Силами реагирования НАТО (NRF – NATO Response Force). Объявление в 2006 г. о полной боеспособности Сил реагирования (СР) НАТО, которые способны выполнять оперативные задачи в любой точке мира, а также проводить операции любого типа [3 p.16], по сути, стало свидетельством того, что страны ЕС, несмотря на эффективное развитие ЕПБО, в целом продолжают поддерживать курс США в рамках НАТО. Дело в том, что, хотя контингенты состоят из национальных подразделений, выделяемых государствами в порядке ротации, на данный момент СР полностью комплектуются европейскими военнослужащими, а США предоставляют только отдельные виды боевого обеспечения. В условиях ограниченности количества военнослужащих в Европе большинство из них приписано сразу и к силам ЕС, и к СР НАТО, что создает проблему «фиктивного участия». А с развитием Оперативно-тактических групп ЕС сфера потенциальных разногласий с Альянсом может расшириться в силу того, что существующие сегодня программы инвестиций не соответствуют потребностям современных многонациональных сил.

 

США и практическое взаимодействие между ЕС и НАТО

Различные политические приоритеты, разное видение роли и задач США в регионе и несовпадение взглядов на функции каждой из организаций существенно ограничивают их потенциал сотрудничества как в трансатлантическом регионе, так и на всем пространстве международной безопасности.

Показательным примером политической конкуренции в практическом взаимодействии ЕС и НАТО является совместная работа во время гуманитарного кризиса в провинции Дарфур (Судан). В 2005 г. при осуществлении помощи Африканскому союзу возник спор между организациями по поводу места расположения единого командного центра: ЕС предлагал задействовать Европейский центр международных перевозок в г.Эйндховен (Нидерланды), а НАТО – Штаб ВГК ОВС НАТО в г.Монс (Бельгия) [5, p.5]. Заметим, что центры находятся на расстоянии менее 170 км друг от друга. Сторонам не удалось прийти к соглашению: вместо оперативности и быстрого реагирования велись изнурительные споры, а процесс принятия решений затягивался. В итоге было принято решение создать два независимых командных центра, а в ходе операции Европейский союз и Североатлантический альянс фактически действовали независимо друг от друга, дублируя усилия в выполнении задач и конкурируя между собой на политическом уровне. Нерациональность и даже некоторая комичность принятого решения дали повод для ироничных и язвительных замечаний не только со стороны прессы, но и со стороны представителей политических и академических кругов. Так, на состоявшейся в Брюсселе в апреле 2010 г. конференции по вопросам взаимодействия ЕС–НАТО (для членов Европарламента и ПА НАТО) профессор Марк Веббер из Университета Лафборо отметил, что ситуация вокруг командного центра в ходе «Алтеи» напомнила ему «конкурс красоты», но никак не полноценный диалог [2, p.3].

Насколько сложно в организациях что-то согласовать в политическом плане, в очередной раз продемонстрировала война в Ливии. Больше недели главы стран НАТО не могли договориться о рамках ответственности и степени участия в операции. С момента начала боевых действий против режима Каддафи Вашингтон хотел как можно быстрее отстраниться от руководства операцией, проводимой совместно с Францией, Великобританией и другими странами, и передать военное командование структурам НАТО. Как уже упоминалось, администрации США в принципе характерно стремление переложить значительную часть повседневного бремени на европейских союзников и  сместить фокус на значимость партнерства. Несмотря на усилия Вашингтона, из 28 стран-членов альянса только 11 приняли в операции хоть какое-то реальное участие.

В этом плане особенно показателен пример Нидерландов, которые традиционно в общем и целом разделяют позиции Вашингтона в НАТО. Так, голландский контингент в Афганистане, пожалуй, наиболее боеспособный среди всех европейских государств, получил мандат на пребывание в Афганистане от руководства своей страны лишь до августа 2010 г. Когда христианские демократы по просьбе США попытались продлить этот мандат еще на год, это привело к развалу правящей коалиции и досрочным выборам [1]. В итоге военный контингент Голландии покинул Афганистан, как и планировалось, летом 2010 г. Мнение собственных избирателей оказалось для руководства атлантически настроенных Нидерландов значимее давления со стороны США.

Из приведенных примеров можно сделать вывод, что продуктивное сотрудничество США, ЕС и НАТО реализуется лишь в тех отдельных случаях, когда, с одной стороны, совпадают позиции стран–членов, и, с другой, Брюсселю и Вашингтону удается на практике прийти к соглашению относительно распределения сфер деятельности.

Резюмируя вышесказанное, следует отметить, что в силу изначально заложенных ограничений на уровне политических соглашений, кризиса на институциональном уровне, расхождений в позициях стран–членов, а также трудностей финансового и военного взаимодействия ЕС и Североатлантический блок не самым лучшим образом приспособлены к налаживанию полноценного диалога. «Основная движущая и направляющая сила» Альянса – США – зачастую играет «в одни ворота» и служит катализатором новых размежеваний, лишь усиливая недопонимание и сдерживая взаимодействие организаций. При всем этом, Европейский союз остается ближайшим партнером Белого дома в глобальной перспективе, и потому взаимоотношения США, ЕС и НАТО в современных реалиях следует рассматривать с позиций «комплексной взаимозависимости» и осознания необходимости поиска внутреннего консенсуса в «трансатлантических играх».

Литература

  1. Храмчихин, А. Угрозы XXI века. Откуда исходит истинная опасность для России: с запада или с востока? /А. Храмчихин // Национальная оборона [Электронный ресурс]. – 2011. – № 7. – Способ доступа: http://nationaldefense.ru/includes/periodics/geopolitics/2011/0711/10506803/detail.shtml.– Дата доступа: 01.11.2011.
  2. EU-NATO: Assets and Interoperability – Conference Report, 13 April 2010 // International Security Information Center, Europe [Electronic resource]. – Mode of access: http://www.isis-europe.eu/content/eu-nato-assets-and-interoperability-conference-report. – Date of access: 18.10.2011. – 9 p.  
  3. Kashmeri, A. The North Atlantic Treaty Organization and the European Union's Common Security and Defense Policy: Intersecting Trajectories / Sarwar A. Kashmeri // Strategic Studies Institute, United States Army War College. – July 21, 2011 [Electronic resource]. – Mode of access: http://www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pubs/display.cfm?PubID=1078. – Date of access: 05.11.2011. – 46 p.
  4. Mix, D. The European Union: Foreign and Security Policy. CRS Report for Congress, Prepared for Members and Committees of Congress, August 15, 2011 / Derek E. Mix // Congressional Research Service. – 2011. – 25 p.  
  5. Monaco, A., Gourlay, C. Supporting the African Union in Darfur: a test for EU-NATO partnership / by Annalisa Monaco (NATO reporting) and Catriona Gourlay (EU reporting) // European Security Review [Electronic resource]. – June 2005. – № 25. – Mode of access:   http://www.isis-europe.org/pdf/esr_27.pdf. – Date of access: 03.02.2010. – p. 3-5.
  6. Panetta, L. Secretary Panetta at Carnegie Europe (NATO). / As Delivered by Secretary of Defense Leon E. Panetta, Brussels, Belgium, Wednesday, October 05, 2011 // The United States Mission to NATO [Electronic resource]. – Mode of access: http://nato.usmission.gov/panetta-carnegie-2011.html. – Date of access: 01.12.2011.
  7. Robinson, S. The Incredible Shrinking Europe, Monday, March 8, 2010 / Simon Robinson. Mar 08. 2010 // Time. Magazine World. [Electronic resource]. – Mode of access:   http://www.time.com/time/magazine/article/0,9171,1967702,00.html. – Date of access: 20.05.2010. 
  8. Treaty of Lisbon // Official Journal of the European Union. – 2007. – Vol. 50. – C 306. – 271 p.

Международная безопасность и НАТО в новых условиях (сборник материалов международного семинара, Минск, 15-16 декабря 2011 года)