Aug 15,2014 Темы: НАТО

О.М. Бычковская, общественное объединение «Forsecurity.org», исследователь

Как отметила пресс-секретарь НАТО Оана Лунгеску в ноябре 2013 г., НАТО и ЕС — две стороны одной стратегической медали [4]. Организации играют различные роли и ставят перед собой разные задачи, разделяя при этом общие ценности и являясь стратегическими партнерами. Долгое время ключевой проблемой взаимодействия двух организаций являлась задача «координировать, а не дублировать» функции сходных механизмов Североатлантического альянса и Европейского Союза. При нынешнем существенном потенциале сотрудничества, связанном с развитием Общей политики безопасности и обороны (ОПБО) ЕС, наблюдается новая динамика отношений между организациями. 

Рассуждая о новых аспектах сотрудничества НАТО и ЕС на современном этапе, следует иметь в виду следующее магистральное обстоятельство. Фактор, оказывающий первостепенное влияние на текущую повестку дня организаций и препятствующий конструктивной динамике их партнерства, связан с преодолением последствий глобального финансового-экономического кризиса 2008–2012 гг. Общеизвестно, что после вступления Хорватии в ЕС в июле 2013 г. Североатлантический альянс и Европейский Союз насчитывают 22 общих страны-члена.  По образному замечанию Оаны Лунгеску, которая, к слову, стала первым журналистом и первой женщиной на посту пресс-секретаря НАТО, у каждой из 22 стран-участниц есть только одна армия, один состав налогоплательщиков, один бюджет и один набор сил и средств для нужд обеих организаций. Как ранее отметил первый в истории ЕС Верховный представитель по общей внешней политике и политике безопасности Хавьер Солана, НАТО и ЕС «ловят рыбу из одного водоема людских и военно-технических ресурсов» [2, p. 273]. С введением мер жесткой экономии и значительном сокращении военных расходов этот водоем значитально уменьшился.

Как представляется, в данной ситуации организациям необходимо наладить максимально эффективное взаимодействие с тем, чтобы заполнить образовавшуюся лакуну, особенно в области военных потенциалов. Очевидно, не случайно на 19–20 декабря с.г. назначен саммит ЕС по вопросам безопасности и обороны, который станет первым заседанием Европейского совета на высшем уровне после начала финансового кризиса и первым с 2005 г. по вопросам безопасности.

Следует подчеркнуть, что существует лишь небольшой круг вопросов, которые я затрону в своем выступлении. Как исследователю, мне представляется существенным отметить наличие альтернативных оценок уровня сотрудничества между организациями. Так, согласно официальному отчету о деятельности ЕС за 2012 г., отношения Европейского Союза с США и НАТО находятся «в отличной форме» [6, p.147]. В то же время, в ходе неформального опроса о современном состоянии сотрудничества Североатлантического альянса и Евросоюза, проведенного Центром европейских исследований в 2013 г., большинство представителей стран-членов отметили, что за последние годы отношения в некоторой степени улучшились, но, тем не менее, находятся на «среднем» или «достаточно хорошем» уровне [8, p.45]. В данной связи наиболее актуальным представляется изучать тормоза сотрудничества между  организациями, исследовать, в чем они заключаются, где скрываются и что с ними делать.

На экспертном уровне текущее взаимодействие НАТО и ЕС нередко характеризуется выражениями «взаимное подозрение», «отсутствие значимого содержания», «кризис идентичности» [9]. Помимо упомянутого «перекрестного членства» организаций, проблемное поле включает уязвимость институциональной структуры, продиктованную техническим противодействием полноценному диалогу его «отсутствующих» членов. Турция и Кипр обоюдно блокируют чувствительные для них инициативы (ситуация “двойного вето”), в результате чего официальная повестка дня на встречах НАТО–ЕС очерчивается максимально узко и не затрагивает конфиденциальные вопросы [13]. Решение институциональной проблемы путем вступления Турции в ряды ЕС в ближайшем будущем представляется сомнительным ввиду позиций Франции и Германии, равно как проблематично политическое урегулирование положения на Кипре, которое блокирует вхождение страны в НАТО.

Помимо сложностей на операционном уровне, по мере усиления единой европейской оборонной идентичности сотрудничество Североатлантического альянса и Евросоюза затрудняется функциональной взаимозаменяемостью организаций. С реинтеграцией Франции в военную структуру НАТО появились надежды на снятие остроты соперничества по линии ОПБО–НАТО, однако во французской прессе все чаще стали раздаваться призывы пересмотреть решение. В марте 2013 г. на страницах пользующегося авторитетом издания «Монд дипломатик» военный блок открыто назывался «ареной соперничества» и «старой мистификацией США» [3, p. 7].

Мировой финансово-экономический кризис и его последствия не могли не актуализировать значение конструктивного партнерства НАТО и ЕС, и в особенности его военной составляющей, а также обострить отношения между США и странами-членами Альянса. С нарастанием конкуренции полемика сместилась в сферу финансового обеспечения организаций и нежелания союзников повышать военные расходы до требуемого уровня в 2% ВВП. Главным донором кадровых и инфраструктурных ресурсов для вооружённых сил НАТО являются Соединенные Штаты. Расходы США на оборону составляют более 4% ВВП, что составляет ¾ совокупных военных расходов стран НАТО, а издержки идущих следом по уровню оборонных расходов Великобритании и Франции равняются лишь 7,7% и 6,6% от трат Пентагона [11]. По данным ежегодника СИПРИ, в 2012 г. только 5 из 26 европейских союзников по блоку направили на военные цели более рекомендуемых 2% ВВП (Великобритания, Франция, Греция, Турция и Кипр), по иным сведениям, требованиям соответствовали всего три-четыре страны (Великобритания, Греция, Турция, Эстония [2]. Характерно, что у европейских стран НАТО в совокупности в регулярных вооруженных силах имеется около 2 млн. военнослужащих, но только 3–5% из них могут быть размещены на стратегическом удалении от Европы для участия в операциях по стабилизации и в миротворческих миссиях.

Таким образом, можно констатировать, что страны-члены организаций вынуждены разделять и без того скромные военные бюджеты между конфликтующими требованиями ЕС и НАТО, в связи с чем возникает острая нехватка военных контингентов, оружия и боевой техники. Как отметил Р. Гейтс в июне 2011 г., неучастие многих союзников в боевых действиях в Ливии было мотивировано тем простым обстоятельством, что в военном отношении они «были неспособны это сделать» [5]. По ироничному определению экспертов, основным камнем преткновения во взаимодействии Евросоюза и Альянса стал европейский «проезд зайцем» (англ. free-riding) в машине НАТО [1, p. 2]. На выступлении в Европарламенте в мае 2013 г. генеральный секретарь НАТО Андерс Фог Расмуссен предостерег об опасности снижения роли европейского континента на мировой арене в случае дальнейшего снижения оборонных бюджетов и призвал максимально эффективно использовать имеющиеся ресурсы [10].

Можно заключить, что стартовавшая в 2010 г. в ЕС концепция «Объединение и совместное использование», получившего название Polling and Sharing (P&S) была направлена на рациональное использование военных потенциалов стран Евросоюза на основе их ролевой специализации. Были определены следующие направления взаимодействия стран-членов ЕС в рамках инициативы: военно-транспортные переброски, наблюдение за морским пространством, подготовка экипажей вертолетов, спутниковые средства связи, а также возможность организации дозаправки самолетов в воздухе, подготовки экипажей самолетов тактической и военно-транспортной авиации, ведения разведки и наблюдения, медицинского обеспечения войск, наблюдения за космическим пространством и др. По всей видимости, катализатором развития данного интеграционного проекта, среди прочего, явилась ситуация вокруг Ливии, которая еще раз подтвердила ограниченность военных возможностей европейских стран НАТО и необходимость международного разделения труда.

В НАТО для обозначения разделения труда был изобретен маркетинговый термин «smart defense». Концепция «умной обороны» — атлантическая версия Pooling and Sharing — стала центральной темой Чикагского саммита НАТО в мае 2012 г. Эта инициатива призвана более эффективно расходовать бюджетные средства в рамках оборонного планирования.

Вместе с тем, следует отметить, что экономический и финансовый кризис кризис лишь сместил акценты во внешнеполитических приоритетах стран-членов ЕС и НАТО и ускорил нарастание фундаментальных проблем в реализации стратегического партнерства, которые существовали ранее.

Окончательно закрепились ориентация на повышенный прагматизм и коммерциализация внешней политики. После резкого ухудшения главных экономических показателей особое внимание стало уделяться экономически мотивированным внешнеполитическим инициативам, определению потенциальных рисков и гео-экономических опций для каждой из страны и их влиянию на дилеммы безопасности.

Параллельно с коммерциализацией происходит и ренационализация внешней политики ЕС и НАТО, отход от общей политики организаций в сторону двусторонних отношений США со странами-членами Евросоюза в отдельности, и отдельных стран ЕС с США и третьими странами. Ренационализация общей внешней политики наглядно прослеживается в склонности отдельных стран к односторонним действиям. Так, Франция осудила геноцид Турции против армян, осложнив в целом отношения между Брюсселем и Анкарой. Германия заблокировала помощь Европейского инвестиционного банка странам Ближнего Востока и Северной Африки, ослабив возможности ЕС в содействии странам арабской весны. Италия при Берлускони поддержала исключение «Южного потока» из Третьего энергетического пакета, принятого ЕС, ослабив проект Набукко по диверсификации поставок газа в Европу. Великобритания на постоянной основе ведет работу по недопущению формирования постоянного Оперативного штаба ЕС и подрыв влияния Европейской службы внешних действий. Таким образом, двусторонняя дипломатия подрывает усилия, направленные на проведение ОВПБ.

Что касается США, значительная часть проблем, стоящих на повестке дня НАТО, Вашингтоном также ведется в двустороннем контексте США–ЕС, без привлечения Североатлантического альянса. Речь идет о разрешении сирийского конфликта, иранской ядерной проблеме, процессе ближневосточного урегулирования, отношениях с Россией и проблемах изменения климата. На практике содержательный разговор ведется между США и каждым из государств-членов ЕС в отдельности, причем такой диалог не только не равен с точки зрения масштаба партнеров, но и предоставляет привилегии европейским «тяжеловесам» (Германии, Франции, Великобритании), дискриминируя малые страны ЕС. Помимо этого, для поддержания и развития двустороннего контекста с ЕС в январе 2013 г. Вашингтон инициировал переговоры о заключении соглашения о свободной торговле между США и ЕС в виде Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства (ТТИП). Масштабность планируемой торгово-экономической интеграции позволила экспертом заявить о нацеленности США на создание своего рода «экономической НАТО» [7]. 

Подводя итог данному краткому обзору, следует отметить, что, несомненно, существует целый ряд проблем — от экономических и институциональных до военно-технических и оперативных — в партнерских отношениях НАТО и ЕС после начала мирового финансового кризиса. Помимо этого, по обе стороны Атлантики нередко присутствует несколько скептическое отношение к способности Европейского Союза проводить единую внешнюю политику и достичь оборонной идентичности. Наряду с этим, есть все основания сделать вывод, что обозначилась устойчивая и фактически безальтернативная тенденция углубления стратегического партнерства двух организаций. Эта задача становится тем более актуальна в контексте переориентации внешнеполитической стратегии и ресурсов США на АТР, известной как «стратегический разворот» в сторону Азии (англ. pivot to Asia) и радикального сокращения американского военного присутствия в Европе, вследствие чего объективно возрастают задачи ЕС в обеспечении безопасности в Европе и сопредельных регионах.

Литература:

  • Coelmont, J., de Langlois, M. Recalibrating CSDP–NATO Relations: The Real Pivot / J. Coelmont, M. de Langlois ; Institut de Recherche Stratégique de l’Ecole Militaire // Security Policy Brief. – 2013. – No. 47 (June). – 8 p. 
  • Coffey, L. Withdrawing U.S. Forces from Europe Weakens America / L. Coffey // The Heritage Foundation [Electronic resource]. – 2013. –23 May. – Mode of access: http://www.heritage.org/research/reports/2013/05/withdrawing-us-forces-from-europe-weakens-america. – Date of access: 12.09.2013.
  • Debray, R. La France doit quitter l’OTAN (Lettre ouverte à M. Hubert Védrine) / R. Debray // Le Monde Diplomatique. – 2013. – No. 708 (Mars). – P. 6–7.
  • EU–NATO Relations : Participate in Q&A with NATO Spokesperson Oana Lungescu / Atlantic-community.org [Electronic resource]. – Mode of access: http://www.atlantic-community.org/-/eu-nato-relations-participate-in-q-a-with-nato-spokesperson-oana-lungescu. – Date of access: 04.12.2013.
  • Gates, R. The security and defense agenda (future of NATO) : speech of Secretary of Defense R. Gates, Brussels, 10 Jun. 2011 // U.S. Department of Defense [Electronic resource]. – 2011. – June. – Mode of access: http://www.defense.gov/speeches/speech.aspx?speechid=1581. – Date of access: 29.07.2012.
  • General Report on the Activities of the European Union — 2012 / European Commission, Directorate-General for Communication Publications. – Brussels, 2013. – 220 p. 
  • Gray, C. Boyden. An Economic NATO: A New Alliance for a New Global Order / C. Boyden Gray ; Atlantic Council Issue Brief. – 2013. – 21 Feb. – 7 p.
  • Hopia, H. Breaking Down the Walls: Improving EU–NATO Relations / Henna Hopia ; Centre for European Studies. – Centre for European Studies, 2013. – 63 p.
  • Latek, M. EU–NATO Partnership in Stagnation (Library Briefing, 4 September 2012) / M. Latek. – Library of the European Parliament. – 120344REV1. – 4 p.
  • Rasmussen, A. Remarks by NATO Secretary General Anders Fogh Rasmussen at the joint meeting of the European Parliament’s Committee on Foreign Affairs (Brussels, 6 may 2013) / A. Fogh Rasmussen // NATO [Electronic resource]. – 2013. – 6 May. – Mode of access: http://www.nato.int/cps/en/natolive/opinions_100218.htm?selectedLocale=en. – Date of access: 05.12.2013.   
  • Shanker, T., Erlanger, S. Blunt U.S. Warning Reveals Deep Strains in NATO / T. Shanker, S. Erlanger // The New York Times [Electronic resource]. – 2011. – 10 June. – Mode of access: http://www.nytimes.com/2011/06/11/world/europe/ 11nato.html?b. – Date of access: 15.09.2011.  
  • Solana, Javier. Discours de Javier Solana à la session d’ouverture du seminaire relatif à la relation UE-OTAN (Paris, 7 July 2008) / J. Solana // Chaillot Papers (EU security and defense. Core documents 2008. Volume IX). – 2009. – No. 117 (July). –  p. 271–273.
  • Vincze, H. The EU-NATO syndrome : spotlight on transatlantic relations / J. Vincze // Journal of Contemporary European Research. – 2007. – Vol. 3, No. 2. – P. 99–123.