Общественное объединение «Forsecurity.org» совместно с Центром исследований внешней политики США факультета международных отношений Белорусского государственного университета провело 26 апреля 2013 года презентацию коллективной монографии «Шанхайская организация сотрудничества и проблемы безопасности Евразии». Издание подготовлено в рамках совместного проекта Женевского центра по демократическому контролю над вооруженными силами (Швейцария), общественного объединения «Forsecurity.org» (Минск), факультета международных отношений БГУ, Казахстанского института стратегических исследований при Президенте Республики Казахстан.
Филипп Флури, заместитель директора DCAF:
Женевский центр по демократическому контролю над вооруженными силами (DCAF) представляет публикацию своевременного и сжатого исследования деятельности Шанхайской организации сотрудничества, проведенного в рамках совместного проекта с Белорусским государственным университетом в Минске. Отрадно, что в качестве партнера по публикации нам удалось привлечь отдельных экспертов из Казахстана, а также Казахстанский институт стратегических исследований (КИСИ) при Президенте Республики Казахстан, отметив тем самым недавно полученный Казахстаном статус наблюдателя в DCAF (2012 г.). Страх и недостаток доверия порождаются незнанием. Поэтому Центр DCAF при поддержке 61 страны-участницы занимается документальным освещением лучших примеров управления и регулирования сферы безопасности и развития на национальном, региональном и глобальном уровнях. После публикации в 2010 г. исследования по вопросам ОДКБ – первого, насколько нам известно, столь всеохватывающего труда – мы теперь пытаемся ликвидировать еще один пробел в знании, публикуя данное исследование по проблемам ШОС. Эта серия публикаций будет продолжена, а сами исследования будут регулярно обновляться.
Анатолий Розанов (руководитель исследований Центра изучения внешней политики и безопасности), Роза Турарбекова (БГУ):
Данное исследование выполнено в рамках совместного исследовательского проекта Женевского центра по демократическому контролю над вооруженными силами (DCAF) и Центра изучения внешней политики и безопасности (ЦИВПБ) в Минске. Оно стало возможным благодаря заинтересованной поддержке и финансированию со стороны DCAF. Тем самым было продолжено, продвинуто вперед плодотворное сотрудничество двух центров, начатое совместным исследованием по ОДКБ, опубликованным в октябре 2010 г. в Минске, а затем в Женеве.
Интерес к Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) обусловлен, прежде всего, тем, что эта Организация, в рамках которой взаимодействуют Россия, Китай и страны Центральной Азии (ЦА), уже заняла свою собственную нишу в системе международных отношений в Евразии, постепенно расширяет сферу своей деятельности, наращивает активность по многим направлениям сотрудничества. Если первоначально «шанхайская пятерка» была ориентирована, прежде всего, на вопросы безопасности в военном измерении (урегулирование пограничных вопросов, демилитаризация приграничных районов и др.), то ШОС, созданная в 2001 г., сегодня занимается широким спектром проблем общеполитического, экономического, социального и гуманитарного порядка. И хотя продвижение по ряду направлений сотрудничества в рамках ШОС могло бы быть, вероятно, более заметным и интенсивным, все же за десятилетний период существования Организации сделано немало, а на юбилейном саммите 15 июня 2011 г. в Астане были очерчены новые горизонты сотрудничества, намечены конкретные меры по активизации ее деятельности. Настоящее исследование построено таким образом, чтобы проследить становление и развитие ШОС, выделить основные аспекты ее деятельности, осмыслить подходы к Организации со стороны Китая, России, Казахстана и других государств ЦА, определить роль ШОС в обеспечении региональной безопасности, рассмотреть специфику энергетического трека в рамках Организации. В широком плане авторы стремились выяснить, может ли ШОС стать весомым, действенным стержнем стабильного и безопасного развития Центральной Евразии, обладает ли она реальным потенциалом для того, чтобы принципиальным образом переформатировать проблему безопасности и стабильности в центре Евразии.
Особенностью исследовательского проекта является рассмотрение создания и деятельности ШОС как опыта противоречивого, конкурентного взаимодействия и сотрудничества Китая и России в попытке поддерживать и укреплять статус-кво в Центральной Азии.
Необходимо отметить, что работа выполнена на основе анализа официальных документов ШОС, оригинальных российских и китайских источников, а также экспертных оценок специалистов из региона ЦА. Методологическая специфика проекта заключается в том, что проблема рассматривается не только с точки зрения функционального подхода, то есть эффективности деятельности Организации, соотношения продекларированных целей, задач, программ и степени их реализации, но и институционального подхода. В его рамках ставится проблема мотивации стран-учредителей ШОС в вопросе создания Организации, поиска рациональных основ их поведения, создания новых конкурентных полей международного взаимодействия. Кроме того, широко использован контекстуальный подход при анализе проблем региональной безопасности ЦА, роли КНР в данном регионе, энергетического трека сотрудничества.
В целом разнообразный аналитический инструментарий позволил получить несколько «срезов» проблемы на глобальном, региональном и национальном уровнях, в сферах безопасности, экономики, внешней политики отдельных государств. Каждая структурная часть работы представляет собой четко выраженный авторский подход. Несмотря на это, исследователи пришли к консолидированным выводам относительно характера Организации, специфики развития и сущности интеграционных процессов в Евразии в рамках ШОС.
Е.Ф. Довгань дает международно-правовую оценку становления и эволюции ШОС, рассматривает ее статус, структуру и специфику как международной организации. Отдельно исследуется возможность квалификации ШОС в качестве региональной организации коллективной безопасности. Особое внимание в монографии уделено роли Китая как «нового» и весьма перспективного игрока в Центральной Евразии, а также его политике в ЦА, смене приоритетов сотрудничества и достигнутых результатов. Отдельной темой для размышлений является анализ подходов к деятельности ШОС ее крупнейших членов – России и Китая. Их взаимодействие фактически определяет вектор развития, скорость и эффективность принимаемых решений.
Различия в подходах, по мнению М.В. Данилович, основываются на синтезе потенциала и мотивации сторон, и в результате несовпадение интересов привело к замораживанию становления ШОС как военно-политического союза. Центральной проблемой продолжает оставаться вопрос безопасности в регионе, где ШОС пытается стать одним из важнейших элементов складывающейся системы международного взаимодействия. Поэтому в рамках представленной работы предлагаются два взгляда на данную тему.
В частности, в главе, посвященной проблематике безопасности, А.А. Розанов дает оценку ШОС как непрофильной организации с военно-политической точки зрения, но в то же время как международной структуре, которая способна взять на себя ответственность за предотвращение таких угроз, как терроризм и наркотраффик.
С другой стороны, в главе, посвященной «третьим игрокам» (Казахстан и другие государства Центральной Азии) Р.М. Турарбекова дает критическую оценку в целом деятельности ШОС в сфере безопасности, исходя из тех конкретных проблем, с которыми сталкивались государства ЦА, а также тех мер и даже просто заявлений, которые были предприняты странами- членами Организации.
В целом авторы приходят к единому мнению о сравнительно «скромной» роли ШОС в Евразийской архитектуре безопасности, неполной реализации ее потенциала в этой сфере. В связи с тем, что ШОС объединяет крупных поставщиков и потребителей энергоресурсов, тема сотрудничества в области энергетики является важнейшей экономической составляющей для стран-членов Организации. В представленной работе данная тема получила адекватное освещение.
М.В. Шевелёва считает, что в целом это направление представлено в рамках «неофициального» диалога и собственно ШОС до настоящего времени не завершила формирование нормативной и институциональной базы для коллективного сотрудничества в сфере энергетики.
Важной частью работы являются главы 7 и 8, представленные казахстанскими экспертами. В частности, Ж. М. Кембаев анализирует правовые аспекты деятельности ШОС. Автором подчеркивается значимость для внешней политики Казахстана многосторонней дипломатии и роль Организации в создании региональной и глобальной архитектуры безопасности. Политический анализ места и роли Казахстана в евразийских интеграционных процессах, в том числе в рамках «шанхайского процесса», представлен М. Т. Лаумулиным.
В целом, несмотря на некоторые критические оценки ШОС, данные авторами проекта, они полагают, что потенциал, заложенной в нормативной базе, а также состав государств-участников позволяет думать о более серьезных перспективах Организации как возможного стержня международного сотрудничества в Центральной Евразии.
Анатолий Розанов (руководитель исследований Центра изучения внешней политики и безопасности), Роза Турарбекова (БГУ):
Спектр оценок деятельности ШОС, ее эффективности и перспектив дальнейшего развития весьма широк и многообразен. Все имеющиеся суждения невозможно свести к одному знаменателю, однако в целом среди подходов критического плана превалирует точка зрения, согласно которой дальнейшее углубление и расширение сотрудничества в рамках Организации сдерживается из-за комплекса нерешенных вопросов между основными ее участниками. В рамках представленной работы были предложены авторские ответы на вопрос: почему ШОС недостаточно эффективна как международная межгосударственная организация?
Необходимо начать с того, для чего была создана данная организация. В качестве одного из учредительных документов, наряду с Декларацией о создании и Хартией ШОС, выступает Конвенция о борьбе с терроризмом, экстремизмом и сепаратизмом. Данный документ является доказательством того, что замысел Организации как структуры по обеспечению региональной безопасности был совершенно определенным. Именно поэтому в рамках данного исследования история создания ШОС начата фактически с 1998 г., когда произошли важные события, определившие политический ландшафт региона и мира в целом. К 2000 г. году стало ясно, что угроза радикального исламизма для Центральной Азии является непосредственной и прямой. Несмотря на то, что ШОС была основана почти за три месяца до 11 сентября 2001 г., по нашему мнению, ее создание не являлось предвосхищением событий, а запоздалой реакцией в стратегическом смысле. Такое «запаздывание» стало результатом объективных факторов, таких как сложности экономического характера, слабости политических систем, ограничения международно-правового характера. События 2001 г. внесли существенную поправку в планы ШОС. Начальная мотивация была, в сущности, обесценена.
Вплоть до 2003 г. наблюдалось стагнирование работы Организации. Странам-участницам необходимо было определить свои интересы в условиях геополитического сдвига в регионе. В частности, для Китая к концу 1990-х – началу 2000-х гг. это выразилось в дилемму между возможностью гарантированного доступа к «вакантному» региону и угрозой стабильности ситуации на северо-западе страны. В конечном итоге Китай сделал свой выбор в пользу продвижения своих интересов в форме «мягкой силы», экономической привязки Центральной Азии к КНР. Этому способствовал ряд факторов: проблема безопасности была отчасти снята с повестки благодаря прямому присутствию стран-членов НАТО в рамках антитеррористической операции и установления мира в Афганистане, а также резкому скачку цен на минеральные ресурсы и антииракской военной кампании в 2003 г. Поэтому внимание Пекина сосредоточилось на центральноазиатских нефтяных и газовых месторождениях. Напротив, интересы России были в большей степени военно-политические. Согласие на присутствие военных баз стран-членов НАТО в Центральной Азии было продиктовано масштабами угрозы терроризма и радикального исламизма не только для южных республик СНГ, но и для самой России. Поэтому «дрейф» Москвы на Запад в начале 2000-х гг. тормозил развитие сотрудничества в ШОС вплоть до 2003–2004 гг. Рост благополучия Российского государства за счет получения сверхприбыли от экспорта минеральных ресурсов, начиная с 2003 г., и завершение второй чеченской кампании, а также реанимация интеграционных планов в рамках СНГ толкали РФ на военно-политическую активизацию в Центральной Азии. Учитывая серьезный оборонный потенциал и близость систем безопасности государств Центральной Азии и России, у Москвы было больше шансов доминировать на этом поле, в отличие от экономического сотрудничества. В экспертно-академическом сообществе фактически общепризнано, что существуют две конкурирующие проектности дальнейшего развития Организации: углубление и расширение экономического взаимодействия в рамках ШОС (проектность Китая); усиление роли Организации в противодействия современным вызовам и угрозам в сфере безопасности, особенно в военно-политической области (проектность России). Пока нет оснований говорить о каком-либо сближении позиций КНР и РФ по вопросам модернизации и реформирования ШОС, усиления ее антикризисного оперативного потенциала. Для государств Центральной Азии разница в подходах и конкуренция между двумя ведущими региональными центрами силы является полем для маневра и позитивным фактором, но взаимодействие в рамках ШОС протекает сравнительно сложно из-за несоразмерного международно– политического веса государств-членов и существенной разницы в их экономических показателях.
По мнению авторов, то, ради чего в первую очередь и задумывалось создание ШОС – решение проблем региональной безопасности, – не было достигнуто в полной мере. Краткосрочный эффект, который всегда сопровождает военные операции, в том числе и операцию «Несокрушимая свобода», дал небольшую передышку государствам Центральной Азии. Чрезмерно радужные ожидания от американского военного присутствия в ЦАР стали сменяться осознанием того, что Вашингтон не может решить все 180 проблемы региональной безопасности. Одна из самых сложных и системных проблем региона – наркотраффик – не только не была разрешена, но, напротив, усугубилась. Восстановление довоенного объема производства наркотиков и его рост к 2003 г. могли означать увеличение финансирования не только бывших моджахедов, но и талибов. Начиная с 2004 г., ситуация ухудшалась и превратилась в угрозу полной дестабилизации Афганистана с перспективой ее расширения на Центральную Азию. Одним из важных хронологических рубежей стал 2005 г., когда события в Андижане, «тюльпановая» революция в Кыргызстане остро поставили вопрос о возможностях вмешательства во внутренние дела со стороны США и ЕС. Для России и Китая это стало «вызовом», которым они не преминули воспользоваться, чтобы сохранить status quo. «Изгнание» американцев из Узбекистана выглядело как геополитическая победа, но она носила краткосрочный характер. Для Центральной Азии проблема безопасности продолжает оставаться актуальной. Усиление государственных служб в Узбекистане и отчасти в Таджикистане и Кыргызстане в случае полномасштабной угрозы безопасности этих стран не будет полноценным ответом. С другой стороны, ШОС пока не может стать той международной структурой, которая будет в состоянии полностью взять на себя ответственность за региональную безопасность. Несмотря на усиление угрозы терроризма и исламского радикализма, ШОС не стала вырабатывать принципиально новых механизмов обеспечения безопасности. Попытки России усилить военно-политическую составляющую наталкивались на нежелание Китая что-либо менять в миссии ШОС. Тезис о «ненаправленности» ШОС против кого-либо постоянно подчеркивался Пекином.
В 2008 г. КНР получила подтверждение своих «опасений» относительно российских военно-политических интересов в СНГ. Российско-грузинская война показала, что несмотря на свой военный потенциал, Москва не получила дипломатическую поддержку даже от своих ближайших союзников. Ни одно государство СНГ, кроме РФ, не признало независимость Южной Осетии и Абхазии. Россия, по-видимому, должна испытывать определенное разочарование относительно «провала» своих планов усилиться за счет союза с Китаем и укрепиться внутри ШОС за счет своих военных возможностей. Еще одним ударом для Организации стал мировой финансовый и экономический кризис. Страны-члены ШОС с небольшим экономическим потенциалом были поставлены в сложное положение. Этой ситуацией воспользовался Китай, предложив свою помощь, инвестиции и проекты. Экономическое продвижение Пекина вглубь Центральной Азии укрепило 181 его позиции в Организации и совершенно ясно показало суть китайского взгляда на ШОС. Пекин видит в данной международной структуре инструмент своей «легализации», укрепления и продвижения в Центральную Азию. ШОС – это площадка для установления и укрепления связей, идеологическая форма для улучшения восприятия Китая Центральной Азией, поле для создания балансира России в Центральной Евразии. Как в этих условиях проходила институционализация ШОС?
Формально можно говорить о том, что ключевые рабочие органы были созданы к 2004 г., но так как сферы сотрудничества расширялись, то и процесс институционализации не завершен по сей день. Примером может служить экономическое сотрудничество, разнообразные инициативы, не реализованные до конца, и появление все новых идей, будь то Специальный счет или Резервный фонд, которые наглядно свидетельствуют, что процесс окончательного оформления ШОС не завершен. Широкий спектр направлений сотрудничества и незавершенность институционального оформления замедляют реализацию уже принятых решений. Вопросы эффективности механизмов ШОС постоянно возникают как у экспертного сообщества, так и у политических кругов государств-членов Организации и это, в свою очередь, ставит проблему необходимости принятия в рамках ШОС специального документа (соглашения), в котором была бы прописана процедура реализации принятых решений и санкций в случае их невыполнения. Одним из актуальных и перспективных направлений сотрудничества по линии ШОС, где могут быть гармонизированы интересы России, Китая и государств Центральной Азии, является энергетический трек. Он пока представляется неразработанным и институционально крайне слабым.
В настоящее время в Организации отсутствуют общие концептуальные и нормативные документы, а также специальные институты, которые бы регламентировали сотрудничество государств-членов ШОС в области энергетики. Существующие двусторонние и многосторонние соглашения между государствами Центральной Азии, Россией и КНР заключались не в рамках ШОС и, следовательно, их вряд ли стоит рассматривать в качестве «продукта» деятельности Организации. Специализированным институтом ШОС, который будет работать в области энергетики, можно считать создаваемый в настоящее время Энергетический клуб ШОС. Данный механизм выступает частью «неофициального диалога» стран-участниц ШОС – своеобразной «дискуссионной площадкой», представляющей возможность политическим, научным и деловым кругам обсудить некоторые проблемы сотрудничества в области энергетики, сформировать общее видение или позицию по энергетическим аспектам деятельности ШОС. Активизация деятельности ШОС в области энергетики стала более отчетливо наблюдаться в 2008–2009 гг., что было связано с необходимостью преодоления последствий мирового финансово- экономического кризиса, а также решения конкретных проблем в отношениях между государствами Центральноазиатского региона, обострившихся в 2009 г.
Несмотря на критический подход, который позволил авторам данного исследования выявить целый комплекс негативных факторов, тормозящих развитие ШОС, существует, как представляется, и весомый цементирующий элемент – общая заинтересованность всех государств- членов иметь в лице этой Организации оптимальную диалоговую площадку для обсуждения и решения актуальных региональных проблем. Это подтверждается и тем, что многие государства Центральной Евразии, такие как Индия, Пакистан и Иран, стремятся стать полноправными членами ШОС.
