НАТО как инструмент обеспечения международной безопасности

П.В. Сачек, Белорусский национальный технический университет, преподаватель

С момента создания НАТО как статичной организации, направленной на сдерживание потенциальной угрозы, исходящей для Европы и США со стороны СССР, прошло несколько десятилетий. Сегодня НАТО рассматривается исследователями не как закрытая организация, а как открытый механизм, который самообновляется, изменяет свою структуру, цели, приоритеты, формы взаимодействия с другими организациями.

В данной работе ставится комплексная цель: рассмотреть важнейшие элементы конструкции организационно-экономического механизма, на основе которого функционирует НАТО и определить перспективы дальнейшего функционирования альянса.

Для достижения цели предполагаются две задачи: определить состав механизма и идентифицировать область допустимых значений, в которой могут находиться его важнейшие элементы (определив, как работает механизм, спрогнозировать, куда он может двигаться), а также объяснить с позиции механизма расширение альянса и его участия в решении проблем безопасности (определив, каков механизм, объяснить, почему он применяется именно так и каково его современное состояние).

С позиции решения первой задачи организационно-экономический механизм, лежащий в основе НАТО, имеет три важнейшие функции, которые реализуются благодаря трём рычагам во внутренней структуре (таблица 1). Рычаг – элемент механизма, предназначенный для усиления некоторого воздействия путём концентрации разрозненных воздействий в единое результирующее.

Таблица 1. Функции НАТО и рычаги их реализации

Функция	Рычаг
1. Коллективная оборона	1. Военное вмешательство (предоставление войск)
2. Безопасность на основе партнёрства	2. Оплата военных расходов (предоставление денег на военные операции)
3. Антикризисное регулирование	3. Экономическое, политическое, и PR- партнёрство (коллективное принятие решения о военном вмешательстве, законодательная легитимизация военной операции и предоставление PR-поддержки, обеспечение «нужности» военной операции в глазах общественности)

 

Рассмотрим, каковы крайние точки, в которых могут находиться рычаги механизма НАТО.

Рычаг военного вмешательства применяется сегодня в отношении возникших конфликтов по следующей схеме:

Совет безопасности ООН издаёт резолюцию о военном вмешательстве для решения некоторого конфликта в некоторой точке мира.

Данная резолюция должна быть кем-то приведена в действие. Юридические инструменты Совета безопасности ООН позволяют использовать для приведения резолюции в действие региональные военизированные группировки (например, армии стран, географически близко расположенные к месту конфликта). Однако, если конфликт имеет значительные масштабы и предполагает ущемление прав целого народа, столь масштабную задачу региональная военизированная группировка решить не может. Тогда резолюция ООН попадает на стол НАТО.

НАТО принимает решение об участии некоторых стран-членов и численности их военных контингентов, которые будут принимать участие в миротворческой операции по поводу конфликта, и направляет в точку конфликта войска.

В части военного вмешательства сегодня НАТО выступает генеральным подрядчиком по проведению миротворческих операций. При этом, самой организацией НАТО войска набираются для решения конкретной боевой задачи на субподрядной основе. Для решения одной боевой задачи могут быть подобраны войска Франции, США, Великобритании, для другой задачи военных и технику предоставит другой набор стран.

Страны-члены НАТО при предоставлении войск сталкиваются с внешними и внутренними социальными проблемами. Внешние социальные проблемы выражаются в восприятии этих стран мировым сообществом как агрессоров, что приводит к ухудшению межстрановых связей и усложнению международной обстановки. Внутренние социальные проблемы возникают в форме столкновения представителей гражданского общества стран-членов с правительствами, что выражается в потере доверия к власти, приверженность электората идеям мира, предлагаемым обычно оппозиционными партиями. Особенно остро внутренние проблемы проявляются в США, где определённые слои гражданского общества отрицают необходимость подвергать опасности американских военных в Ираке, который в принципе на США не нападает и далеко удалён географически.

Из-за внешних и внутренних проблем рычаг военного вмешательства сегодня не позволяет НАТО вести многолетние военные операции. Максимальная длительность военной операции сравнима со сроком действия полномочий главы государства-члена НАТО, поскольку при следующих выборах электорат склонен голосовать за кандидата, предлагающего отзыв военных рассматриваемой страны из точки конфликта. К тому же, пока страна воюет на другом континенте, чем ослабляет свою армию, страны-соседи наращивают военную мощь, опасаясь агрессии (или подготавливая упреждающее нападение).

НАТО – крупная международная организация, и работает только в сегменте решения крупных конфликтов. Крупные конфликты могут разворачиваться на арене небольшого количества стран. Сегодня в мире всего 257 государств и приравненных к ним территорий, из которых более половины не имеют достаточно средств и развитости для того, чтобы нападать на другие страны [1, 2]. Из оставшейся сотни стран около половины заняты в основном экономическими вопросами. Из оставшихся полсотни стран 28 входят в НАТО [3]. Стран, не входящих в НАТО и потенциально способных на конфликт, на политической карте мира немного. Среди этих стран есть очень крупные государства, в отношении которых применять рычаг военного вмешательства нецелесообразно, поскольку это вызовет длительную войну, к которой блок НАТО сегодня не готов: Россия, Индия и Китай. Таким образом, область применения масштабного военного вмешательства НАТО – развитые в военном и экономическом плане небольшие государства, не входящие в НАТО и не являющиеся партнёрами, в которых происходят крупные конфликты.

Слишком мелкие конфликты не интересуют НАТО, поскольку могут быть решены региональными военизированными группировками и требуют участия небольшого количества военных. Тем не менее, с точки зрения  телевизионного репортажа нет разницы между крупным и мелким военным конфликтом: на экране большая и маленькая война выглядят одинаково. Поэтому военное вмешательство НАТО в решение мелкого конфликта будет воспринято аналогично массивному вмешательству. НАТО нет смысла нести крупную ответственность за мелкий конфликт.

Специфика ответственности за военное вмешательство породила современное понимание второго важнейшего рычага НАТО: оплата военных расходов. Сегодня страны, которые хотят получать результаты от военного вмешательства, но избегать ответственности, могут вместо предоставления своих войск оплачивать военные расходы. По сути, купить войска другой страны для выполнения некоторой операции, если нет своих войск, способных выполнить поставленную боевую задачу.

Применение рычага оплаты военных расходов сегодня ограничено изменившейся экономической конъюнктурой и ухудшившимся состоянием мировой финансовой системы.

Изменение экономической конъюнктуры выражается в изменении выгоды от производства и использования вооружения и военных технологий. В начале 2000 годов было выгодно приобретать вооружение для того, чтобы создать армию, и действия армии обеспечивали изменение расстановки сил, контролирующих ресурсы (прежде всего, сырую нефть). Сегодня действия армии, выполняющей задачи НАТО, ослаблено. Армия НАТО не обеспечивает значительного изменения в расстановке сил, контролирующих ресурсы. Ресурсы поделены. Таким образом, приобретать вооружение, чтобы не иметь возможности получить отдачу от его использования, становится невыгодно. Похожей точки зрения придерживается академик Глазьев. Он считает, что сегодня наиболее перспективными формами вложения государственных средств являются фармакология и нанотехнологии. Эти две отрасли дают наибольший прирост на вложенный капитал, и страна, вкладывающая в вооружение, связывает свои ресурсы и замедляет собственный экономический рост. Страны, входящие в НАТО, в последнее десятилетие вкладывали в вооружение, и отчасти поэтому столкнулись с внутренними финансовыми проблемами, что спровоцировало мировой финансовый кризис.

Ухудшение состояния мировой финансовой системы выразилось в мировом финансовом кризисе, порождённом долговым кризисом в США, а также в нарастании экономического кризиса Еврозоны, возникшим в связи с  долговым кризисом юга Европы перед севером. В условиях, когда собственные экономики стран-членов НАТО стали слабы и их экономический рост замедлился, становится невыгодно тратить средства на оплату военных расходов. Такие расходы страны-члены НАТО могли позволить себе лишь в благополучное время. В сегодняшних условиях страны-члены НАТО вынуждены значительно урезать свои бюджеты, в том числе за счёт прекращения финансирования военных расходов. Как отмечает доктор Розанов, сегодня США не готовы финансировать масштабные военные операции в одиночку. США обескровлены изнурительной войной в Афганистане, операцией в Ираке и Ливии. Четвёртую военную операцию экономика США с приростом ВВП 0-2% (по разным оценкам) не выдержит. Другим странам-членам НАТО также сегодня стало нечем платить за военные операции. В связи с ограниченностью применения рычага оплаты военных расходов возрастает роль третьего важнейшего рычага – партнёрство.

Сегодня НАТО более активно привлекает на временной основе другие страны, готовые профинансировать конкретную военную операцию или предоставить войска. При этом страна, участвующая в военной операции, получает право действовать под мандатом Совета безопасности ООН и от имени НАТО, и может при этом не являться ни членом ООН, ни членом НАТО. Взамен НАТО получает войска или финансирование, либо иным образом реализует свои интересы (например, через предоставление места для размещения военных баз или политическую поддержку). Страна-партнёр в НАТО не принимает решений, а лишь обеспечивает реализацию ранее принятых решений, т.е. у страны-партнёра нет права голоса внутри НАТО.

Рычаг партнёрства также имеет ограничения – страны-партнёры, привлекаемые на временной основе, чаще всего являются членами других организаций по обеспечению безопасности (например, ОДКБ). Невозможно участие одной из стран некоторого военно-политического блока в операциях НАТО в условиях, когда другие страны не согласны на это. В этом случае единство позиций в условиях военно-политического блока нарушается, страна-партнёр в рамках своего военно-политического блока становится «изгоем», а НАТО не принимает страну-партнёра в свой состав. Страна-партнёр оказывается исключённой из своего военно-политического блока или изолированной в нём, и не включённой в состав НАТО.

Резюмируя решение первой задачи, отметим, что сегодня НАТО – крупнейшая, наиболее опытная и монопольно действующая генподрядная организация, работающая в сегменте решения только крупных международных конфликтов, где требуется военное вмешательство. НАТО не может вести многолетние войны, а способно лишь на кратковременные массированные военные операции. Сегодняшний механизм, лежащий в основе НАТО – гибкий и работает на ситуационной основе. Механизм позволяет обновлять состав своих членов, компенсировать слабость стран-членов за счёт силы стран-партнёров, набирать мощь путём последовательного применения партнёрства, оплаты военных расходов, и затем – набирать войска для военного вмешательства. Решение о проведении операции в Ливии большинством голосов принимали страны-члены и страны-партнёры НАТО, страны-члены и некоторые страны-партнёры оплачивали военные расходы по проведению операции, и только 3 страны реализовывали операцию в Ливии путём предоставления техники и войск.

С позиции решения второй задачи необходимо учесть, что конструкция механизма НАТО, как и любого другого физически существующего механизма, ограничивает движение собственных рычагов их взаимным соединением.

В конструкции механизма НАТО заложены противоречия, три из которых удалось выявить в ходе обсуждений на декабрьском семинаре «Международная безопасность и НАТО в новых условиях» (БНТУ, 2011).

Три противоречия лежат между вышеописанными тремя рычагами, формирующими механизм НАТО.

Рычаги военного вмешательства и оплаты военных расходов отчасти нивелируют действия друг друга. В конце 90-х годов рынок Европы был поделен, возникла внутриевропейская конкуренция, и для дальнейшего развития странам Европы требовалось дополнительно высвобождать внутренние ресурсы. Простейший способ высвободить некоторый процент от своего ВВП – сократить расходы на армию. Собственная армия никакого прироста ВВП для своей страны не приносит, а процент ВВП поглощает, к тому же страны Европы географически небольшие, и сопротивляться стратегическим видам вооружения в одиночку не могут. Таким образом, страна, вступающая в НАТО, автоматически обезопасит себя от возможной агрессии стран, уже являющихся членами НАТО, а также от угрозы со стороны потенциальных противников НАТО. В таких условиях собственную армию можно сократить, а высвободившийся процент ВВП направить на развитие собственной экономики. Первые страны, которые это поняли, обеспечили НАТО четвёртое расширение [3]. После введения евро внутриевропейская конкуренция усилилась, и необходимость манипулировать структурой своего ВВП, чтобы вписаться в экономику объединённой Европы, осознали большее количество стран. Эти страны обеспечили пятое расширение НАТО [3].

В момент возникновения конфликта НАТО требуется формирование военизированной группировки для решения боевой задачи. НАТО обращается к странам-членам за войсками. У  стран-членов, расположенных географически близко к зоне конфликта, не оказывается войск, чтобы предоставить их НАТО, так как половина стран-членов вступали в альянс для сокращения собственной армии.

Как альтернативу, НАТО предлагает оплатить военные расходы за предоставление войск заокеанским странам, которые готовы дать войска. Стоимость проведения операции из-за океана значительно превышает стоимость проведения той же операции, но силами армий стран Европы. Поэтому страны-члены НАТО могут предвидеть, что результат – один, а затраты в случае проведения операции из-за океана – больше, и винить предоставленные войска в неэффективности, подтверждая неэффективность экономическими расчётами. Апеллируя к неэффективности, страны-члены НАТО могут отказываться финансировать военные операции.

На самом деле, у 10 стран-членов, относящихся к четвёртому и пятому расширению, средства, которые должны быть вложены в военную операцию, оборачиваются в экономике. Требуется время, чтобы необходимые средства из экономики извлечь и передать их НАТО. Кроме того, для страны-члена отвлечение средств из экономики в краткосрочной перспективе вызовет снижение экономического роста, в долгосрочной – отставание во внутриевропейской конкуренции.

Рычаги оплаты военных расходов и партнёрства отчасти нивелируют действия друг друга. Теоретически, страны-члены, оплатившие операцию в Ливии, должны были получить некоторый результат: разместить свои нефтедобывающие и нефтеперерабатывающие предприятия, купить повреждённые предприятии и т.д. Однако оплата в процентах от ВВП страны произошла, а результата некоторые страны-члены не получили (например, 10 стран четвёртого и пятого расширения НАТО). В связи с этим нарастает противоречие: некоторые страны-члены не могут получить результат от собственных трат, а страны-партнёры такой результат получают, и причём ещё до проведения военной операции. Результат для стран-партнёров выражается в кредитах и экономических преференциях, потеплении дипломатических отношений со странами-членами НАТО. В то же время, для стран-членов вышеуказанные шаги не нужны – они и так входят в состав НАТО.

В указанных условиях для стран, не участвующих в распределении результатов от военных операций, может произойти увеличение привлекательности партнёрства за счёт снижения привлекательности членства в НАТО. Кроме того, необходимо помнить, что страны-члены, поддержавшие военную операцию и не получившие от неё результата, в дальнейшем могут блокировать решения в Совете НАТО. Возможно, отсутствием ощутимого результата от военной операции для некоторых стран-членов и объясняется нарастающая осторожность Совета НАТО в принятии решений по поводу проведения военных операций.

Рычаги партнёрства и военного вмешательства в большой степени нивелируют друг друга. Возможны две ситуации: внутри НАТО и вне НАТО. Внутри НАТО не решена проблема претензии Кипра на весь остров. Турецкое государство на севере этого острова создаёт проблему не только для Турции и Кипра, но и вносит противоречие в конструкцию блока принятия решений НАТО. Инициативы Турции отрицательно воспринимает Кипр и наоборот. Турция является членом НАТО, а Кипр – партнёром, готовым вступить в НАТО, но роль НАТО в решении конфликта ни для Кипра, ни для Турции не прослеживается. Британские войска лишь сдерживают конфликт между севером и югом Кипра, не решая его. Кроме того, для сдерживания этого конфликта НАТО и не нужно – Великобритания справляется в одиночку. Ситуация вокруг Кипра даёт моральное право для критики противникам НАТО. Противники НАТО могут высказываться в ключе того, что организация, не способная решить внутренний конфликт, не может претендовать на решение внешних конфликтов. На Кипре проявилась внутренняя проблема дизайна НАТО: партнёрство вступает в противоречие с решением проблем путём военного вмешательства. Глядя на «Кипрскую проблему», со своим отношением к партнёрству и военному вмешательству определяются страны вне НАТО.

Вне НАТО проблема противоречия партнёрства и военного вмешательства состоит из двух частей. Во-первых, становится всё меньше сильных стран, не определившихся с выбором военно-политического блока, обеспечивающего их безопасность. Сильные страны, не определившиеся с выбором военно-политического блока, понимают, что выступая партнёром НАТО можно навсегда остаться лишь партнёром. НАТО находится на грани остановки своего расширения. Расширение НАТО неизбежно прекратится, поскольку если в НАТО войдут все 100 наиболее экономически развитых стран, то обеспечивать безопасность будет не от кого. Внутри себя механизм НАТО конфликты не решает, а только сдерживает. Другими словами, длительное партнёрство в НАТО сегодня не гарантирует принятие в НАТО завтра.

Во-вторых, военно-политические блоки развиваются, трансформируются с учётом современной ситуации, учатся на ошибках друг друга и постепенно формируют предложение своих военных сил в сегменте решения крупных конфликтов, требующих военного вмешательства. Другими словами, подготавливается конкуренция для НАТО. Сегодня на просторах СНГ сформировалась ОДКБ. Дизайн ОДКБ изначально решён так, что в нём отсутствует «Кипрская проблема», разработан рычаг решения внутренних проблем стран-членов – созданы Коллективные силы оперативного реагирования,  предусмотрен инструмент привлечения новых членов – предоставление статуса страны-наблюдателя [4]. Другими словами, несмотря на то, что новые региональные и субрегиональные организации молодые, не имеют опыта проведения реальных военных операций, они лишены ошибок, свойственных НАТО, лучше соответствуют современной ситуации, и поэтому развиваются быстрее, чем НАТО. Не исключено, что скоро в решении азиатских и европейских конфликтов согласно мандату ООН будет принимать участие другая организация. Другими словами, вполне возможно, что завтра военное вмешательство сможет обеспечить не только НАТО.

Резюмируя решение второй задачи, отметим, что сегодня механизм НАТО далёк от совершенства. Из 28 стран-членов экономически к военному вмешательству готовы только 5 (Великобритания, Канада, США, Франция, Германия). 10 стран-членов, вступивших в НАТО при четвёртом и пятом расширении, не готовы к военному вмешательству и оплате военных расходов. Они лишь принимают решения и обеспечивают площадку для действий НАТО. Страны-члены НАТО имеют различные экономические интересы и обладают различными претензиями на результаты, то есть, внутри Совета НАТО у стран-членов нет согласованной позиции. С увеличением количества стран-членов множится разность их экономических интересов и Совету НАТО становится всё труднее принимать взвешенные решения. Это обуславливает необходимость ограничения количества стран-членов НАТО. Дизайн НАТО изначально предполагал, что альянс будет нацелен на конфликт извне, и сегодня НАТО не решает конфликты внутри себя, а только сдерживает их, как на Кипре. Сегодня предпринимаются попытки приспособить дизайн НАТО к решению внутренних проблем: нацелить НАТО на решение террористических конфликтов и даже отражение экономических и хакерских атак. Однако, исходя из дизайна НАТО набирался состав его членов и формировался бюджет. Если НАТО перестанет концентрироваться на сегменте решения крупных конфликтов, предполагающих военное вмешательство, то альянс потеряет часть стран-членов и их вклады в общий бюджет, а остатки бюджета распылятся на решение расширившегося круга задач. В мире уменьшающихся ресурсов увеличение круга задач НАТО будет рассматриваться экономистами как транжирство.

Гибкость НАТО ограничена. Ограничением НАТО выступает состав её членов, сформировавшийся исторически. Сегодня члены НАТО имеют различные экономические интересы, которые трудно привести к общему знаменателю. НАТО в ближайшие несколько десятилетий, скорее всего, прекратит приём новых стран-членов, и, возможно, пересмотрит состав имеющихся стран-членов в сторону уменьшения, попытается расширить круг задач, но в скором времени вновь вернётся к решению только тех внешних конфликтов, которые предполагают кратковременное военное вмешательство, сконцентрируется на решении проблем безопасности только Европейского региона и столкнётся с конкуренцией со стороны региональных и субрегиональных военно-политических организаций.

Литература

1. Алфавитный список стран и территорий  [Электронный ресурс] / Википедия. – 2011. – Режим доступа:  http://ru.wikip54i1.org/wiki/Алфавитный_список_стран_и_территорий. Дата доступа: 06.01.2012.
2. Изменение геоэкономической расстановки сил в современном мировом экономическом порядке [Электронный ресурс] / Р.Р. Хадиуллин; Всероссийская Академия Внешней Торговли // Макроэкономика (34) УЭкС, 10/2011, - Москва, 2011. – Режим доступа:  http://u53s.ru/u53s-34-342011/it5m/717-2011-10-25-07-21-10?pop=1&tmpl=3ompon5nt&print=1. Дата доступа : 06.01.2012.
3. Организация Североатлантического договора / Википедия. – 2011. – Режим доступа:  http://ru.wikip54i1.org/wiki/НАТО. Дата доступа : 06.01.2012.
4. Организация Договора о коллективной безопасности / Википедия. – 2011. – Режим доступа : http://ru.wikip54i1.org/wiki/Организация_Договора_о_коллективной_безопасности. Дата доступа : 06.01.2012.

Международная безопасность и НАТО в новых условиях (сборник материалов международного семинара, Минск, 15-16 декабря 2011 года)