Контроль Совета Безопасности ООН за деятельностью региональных организаций

Е.Ф. Довгань, Белорусский государственный университет, доцент

В настоящее время, региональные организации все более активно действуют в области поддержания международного мира и безопасности, выполняя, в определенной мере, те полномочия, которые изначально были закреплены за Советом Безопасности ООН (далее — СБ ООН).

При этом заложенные в Уставе ООН механизмы контроля за деятельностью региональных организаций на практике практически не действуют. Более того, учитывая значительное увеличение числа таких региональных организаций (которые включают как институциональные организации, так и ad hoc образования), равно как существенное расширение сферы их деятельности (по сравнению с предотвращением и разрешением межгосударственных конфликтов и разоружением, закрепленными в Уставе ООН), буквальное использование закрепленных в Уставе механизмов способно застопорить любое сотрудничество в данной области.

Таким образом, актуальность исследования вопроса адаптации положений Устава ООН к современным условиям в части контроля за осуществлением деятельности региональным организациями коллективной безопасности несомненна. В настоящей статье рассмотрены положения Устава ООН регулирующие взаимодействие СБ ООН и региональных организаций, охарактеризована специфика их сотрудничества на современном этапе, дана оценка возможности адаптации Устава ООН к современным условиям.

Предусмотренная в Уставе ООН система взаимодействия СБ ООН и региональных организаций основана на принципе субсидиарности последних. За ними признается приоритет в части осуществления деятельности, не запрещенной международным правом, включая мирное разрешение споров в регионе (ст. 52 Устава ООН). В то же время, на осуществление принудительных действий им необходимо получить санкцию СБ ООН (ст. 53(1)). Ст. 54 предусматривает обязанность информировать СБ ООН о любых действиях, принимаемых или планируемых для поддержания международного мира и безопасности. Т. е. фактически, СБ ООН должен осуществлять как предварительный, так и последующий контроль за их деятельностью.

На практике, однако, функциональность данной системы все чаще подвергается сомнению. Государства и региональные организации стремятся обойти требование о получении санкции СБ ООН на осуществление принудительных действий, ссылаясь на бездействие СБ ООН [1, с. 540–554] или оспаривая время, форму и формулировку санкции СБ ООН [2, с. 43, 45, 46, 49; 3, с. 142; 4, с. 121; 5, с. 407]. Более того, даже СБ ООН даже не требует от региональных организаций предоставлять информацию об их деятельности согласно ст. 54 Устава ООН, возложив данную обязанность на государства (например, резолюции 787(1992) от 16.11.1992 г., п. 14; 816(1993) от 31.03.1993 г., п. 7; 1031(1995) от 15.12.1995 г., п. 25; 1247(1999) от 18.06.1999 г., п. 18; 1305(2000) от 21.06.2000 г., п. 18; 1575(2004) от 22.11.2004 г., п. 18; 1639(2005) от 21.11.2005 г., п. 18; 1722(2006) от 21.11.2006 г., п. 18; 1845(2008) от 20.11.2008 г., п. 18; 1895(2009) от 18.11.2009 г., п. 18; 1948(2010) от 18.11.2010 г., п. 18; 1174(1998) от 15.06.1998 г., п. 18) или ГС ООН (резолюции 934(1994), п. 4; 1808(2008) от 15.04.2008 г., п. 15; 822(1993) от 30.04.1993 г., п. 4; 853(1993) от 29.07.1993 г., п. 13). Как следствие, возникают вопросы о неэффективности СБ ООН, как органа, несущего основную ответственность за поддержание международного мира и безопасности, равно как и о несоответствии положений Устава ООН современным условиям.

На наш взгляд, однако, отрицание основ, заложенных в Уставе ООН, способно подорвать существующую систему коллективной безопасности и создать хаос на международной арене. Поскольку СБ ООН в одиночку не способен справиться со всем комплексом проблем, существующих на международной арене, он все чаще рассматривается в качестве контролирующей инстанции, обеспечивающей политическую поддержку и координацию деятельности в области поддержания международного мира и безопасности (Выступление Председателя СБ ООН 6.11.2007 г. S/PRST/2007/42), в то время как практические меры предпринимаются региональными организациями. Таким образом, отношения между СБ ООН и региональными организациями в настоящее время основываются на взаимодействии принципов субсидиарности (в части контроля СБ ООН над региональными организациями) и комплементарности (резолюции 1631(2005), преамбула; 1809(2008), п. 1; 2033(2012)) [6, п. 213], а региональные организации рассматриваются, скорее, как партнеры, чем как инструменты системы ООН (резолюция 2033(2012), преамбула, п. 5) [7, п. 8,11; 8, с. 125–129]. В то же время, не следует забывать, что основную ответственность за поддержание международного мира и безопасности несет все же СБ ООН (резолюции 1631(2005), преамбула; 1809(2008), преамбула; 2033(2012), преамбула) [9, с. 183], а региональные усилия, как элемент универсального механизма (резолюции 1631(2005), преамбула; 2033(2012), п. 1) должны осуществляться в системе принципов, целей и норм Устава ООН.

В то же время, представляется, что изменение способов и механизмов взаимодействия СБ ООН и региональных организаций, совсем не обязательно, требует внесения изменений в Устав ООН. Устав ООН разрабатывался как достаточно гибкий документ, способный адаптироваться к изменяющимся условиям, поэтому представляется, что он до сих пор предоставляет достаточную правовую базу для обеспечения коллективной безопасности и, как следствие, для взаимодействия СБ ООН и региональных организаций коллективной безопасности [10, п. 79; 11, с. 598]. Как справедливо отметил, профессор Т.М. Франк (США), имеющиеся пробелы вполне можно заполнить посредством современного толкования устаревших правовых норм [11, с. 605–606, 611].

Таким образом, речь идет, в первую очередь, о функциональной реформе, необходимость которой подтверждается и в докладе группы высокого уровня по современным вызовам и угрозам [12, с. 80 (п. 249)]. Тем более что не очевидно, что структурная реформа сможет повысить эффективность и законность в области поддержания международного мира и безопасности. В то же время, несмотря на необходимость адаптировать положения Устава ООН к современным условиям [13, с. 13], необходимо избегать необоснованно широкого толкования уставных положений, которое должно осуществляться в соответствии с целями и принципами Устава ООН, с учетом принципов субсидиарности и комплементарности [14, с. 47].

Глава VIII Устава ООН была направлена на подчинение региональных организаций контролю СБ ООН. Благодаря широкому понимаю региональных соглашений и образований, ограничения главы VIII распространяются на все образования (как институциональные, так и ad hoc), действующие в области поддержания международного мира и безопасности. При этом Устав никоим образом не ограничивает перечень возможных видов деятельности. В связи с этим, представляется, что единственными «жесткими» положениями Устава ООН в части контроля за деятельностью региональных организаций является их обязанность действовать в соответствии с целями и принципами ООН, и применять принудительные меры (как военные, так и невоенные) только с явно-выраженной предварительной, конкретной санкции СБ ООН.

При этом «главная ответственность» СБ ООН за поддержание международного мира и безопасности не означает его обязанности самому осуществлять непосредственно все операции [12, с. 32 (п. 81)]. Для обеспечения законности на международной арене СБ ООН должен сохранить (и усилить) уполномочивающие, контрольные [15, с. 45] и координационные функции, в то время как основные практические действия будут осуществляться региональными организациями и государствами [9, с. 184; 14, с. 32–33]. СБ ООН может вовлекаться в практическое осуществление конкретных операций только если региональные организации не способны их провести.

Информирование СБ ООН о «действиях, предпринятых или намечаемых в силу региональных соглашений или региональными органами, для поддержания международного мира и безопасности» (ст. 54) было призвано являться, наряду с требованием о получении санкции СБ ООН на осуществление принудительных мер, эффективным механизмом контроля за деятельностью региональных организаций, действующих в области поддержания международного мира и безопасности. Тем не менее, как отмечалось выше, СБ ООН не требует от региональных организаций предоставления какой-либо информации. Это вызвано, в первую очередь, увеличением числа и видов образований, подпадающих под действие главы VIII Устава ООН, в результате чего сложно определить круг субъектов, обязанных информировать СБ ООН о предпринимаемых мероприятиях: институционализированные региональные организации, деятельность которых в первую очередь направлена на поддержание международного мира и безопасности (НАТО, ОБСЕ, ОДКБ); региональные организации с широкой компетенцией, включающей, помимо прочего, вопросы безопасности (ЕС, СНГ); образования, не являющиеся международными организациями, но обладающие определенной структурой (Совет Россия-НАТО, Большая восьмерка); ad hoc коалиции государств (КФОР, ЕВРОФОР). Более того, институциональные региональные организации стремятся привлекать к осуществлению операции государства, не являющиеся их членами, что затрудняет определение субъекта, ответственного за предоставление информации СБ ООН.

Не менее важной причиной является расширение функций и видов деятельности региональных организаций в области поддержания международного мира и безопасности, что включает, помимо заложенного в Уставе ООН предотвращения и урегулирования межгосударственных конфликтов, предотвращение и разрешение внутригосударственных споров; предотвращение возникновения конфликтов в будущем путем принятия мер по укреплению доверия и безопасности, разоружения, контроля над вооружениями; борьбу с новыми вызовами и угрозами. Как следствие, информирование СБ ООН предварительно и впоследствии обо всех актах, осуществляемых с указанными целями, застопорит работу Совета. Следует также учитывать, что Устав ООН не предусматривает ответственности за непредоставление информации.

Как следствие, в условиях все возрастающей активности региональных организаций в области поддержания международного мира и безопасности, ст. 54 Устава ООН также требует уточнения. В частности, обязанность информирования согласно ст. 54 Устава ООН касается только деятельности, направленной на поддержание международного мира и безопасности, даже если региональная организация вовлечена и в иные сферы сотрудничества.

Предварительный контроль за осуществлением принудительных действий осуществляется уже в силу требования ст. 53(1) Устава ООН о получении санкции СБ ООН. При этом принудительные действия должны толковаться широко, как любые меры давления, за исключением тех, которые являются правомерными, или их противоправность исключена в соответствии с международным правом.

Требование относительно предварительного и последующего информирования СБ ООН распространяется только на действия, направленные на предотвращение и урегулирование конфликтов (что, в целом, и было заложено в Уставе ООН). В отношении иных видов деятельности (предотвращение гипотетической возможности конфликтов, борьба с современными вызовами и угрозами) абсурдно требовать информировать СБ ООН относительно каждого предпринятого акта, тем более, что такая деятельность носит преимущественно долгосрочный характер и не связана с конкретным конфликтом. Она должна доводиться до сведения СБ ООН на регулярной основе, например, на встречах на высшем уровне, тем более, что она обычно осуществляется не ad hoc образованиями, а институционализированными международными организациями.

Информирование СБ ООН должно осуществляться через аппарат региональной организации, а в случае отсутствия такового — ее государствами-членами.

На основании вышеизложенного представляется возможным сделать следующие выводы.

В настоящее время контроль СБ ООН за деятельность региональных организаций в области поддержания международного мира и безопасности, не обеспечивает эффективного функционирования системы, равно как законности в ходе проведения операций. В то же время, надлежащий контроль за деятельностью региональных организаций может быть обеспечен и без внесения формальных изменений в Устав ООН, путем функционального реформирования СБ ООН.

Следует признать, что в настоящее время СБ ООН не способен непосредственно осуществлять все операции на местах. Данная обязанность переносится на региональные организации, в то время как за СБ ООН остаются уполномочивающие, координирующие и контрольные функции.

Та же тенденция наблюдается и в отношении информирования СБ ООН согласно ст. 54. Формальное соблюдение требования о информировании СБ ООН о планируемых и осуществленных мерах в области поддержания международного мира и безопасности на практике невозможно. В то же время, в отношении принудительных действий информирование СБ ООН осуществляется предварительно в результате запроса о предоставлении санкции на их применение. В остальных случаях, информирование может осуществляться на регулярной основе, что обеспечит координацию и контроль со стороны СБ ООН, но, в то же время, не будет тормозить сотрудничество государств-членов региональных организаций в области поддержания международного мира и безопасности.

Литература

• Körbs, H. Die Friedenssicherung durch die Vereinten Nationen und Regionalorganisationen nach Kapitel VIII der Satzung der Vereinten Nationen / H. Körbs. — Bochum: Brockmeyer, 1997. – 595 s.
• Abass, A. Regional organizations and the Development of Collective Security: Beyond Chapter VIII of the UN Charter / A. Abass. — Oxford/Portland: Hart Publishing, 2004. — 239 p.
• Walter, C. Security Council Control over Regional Action / C. Walter // Max Plank Y. of the United Nations Law. — 1997. — P. 129–193.
• Frowein, J.A. Legal Consequences for International Law Enforcement in Case of Security Council Inaction / J.A. Frowein // The Future of International Law Enforcement. New Scenarios – New Law? / ed. by J. Delbrück. — Berlin: Duncker & Humblot, 1993. — P. 111–124.
• Farer, T. The Political and Economic Coercion in Contemporary international Law / T. Farer // American J. of International Law. — 1985. – Vol.75. — P. 405–413.
• In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All: Report of the Secretary-General (A/59/2005) // United Nations [Electronic resource]. — 2012. — Mode of access: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/270/78/PDF/N0527078.pdf. — Date of access: 14.04.2012.
• Relationship between the United Nations and Regional Organizations, in Particular the African Union, in the Maintenance of International Peace and Security. Report of the UN Secretary-General, 7 April 2008 (S/2008/18). // United Nations [Electronic resource]. — 2012. — Mode of access: http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/UNRO%20S%202008%20186.pdf. — Date of access: 14.04.2012.
• Karns, M.P. The Challenges of Maintaining Peace and Security in the 21st Century: The United Nations and Regional Organizations / M.P. Karns // The United Nations: Past, Present and Future: Proceedings of the 2007 Francis Marion University UN Symposium / ed. by S Kaufman, A. Warters. – New York: Nova Science Publishers Inc., 2009. — P. 115–146.
• Wilson, G. Regional Arrangements as Agents of the UN Security Council: Some African and European Organizations Contrasted / G. Wilson // Liverpool Law Review. — 2008. — P. 183–204.
• 2005 World Summit Outcome, A/RES/60/1, 24 October 2005. // United Nations [Electronic resource]. — 2012. — Mode of access: http://globalr2p.org/media/pdf/WSOD_2005.pdf – Date of access: 14.04.2012.
• Franck, T.M. “Collective Security and UN Reform: Between the Necessary and the Possible / T.M. Franck // Chicago Journal of International Law. — 2005–2006. — No. 2. — P. 597-611.
• A More Secure World: Our Shared Responsibility. Report of the Secretary-General’s High Panel on Threats, Challenges and Change. — New York: United Nations, 2004. — 129 p.
• Кирн, Р., Глава VIII Устава ООН: необходимость более широкой интерпретации / Р. Кирн // Международное публичное и частное право.  — 2003. — № 1. — С. 12–13.
• Knight, W.A. Towards a Subsidiarity Model for Peacemaking and Preventive Diplomacy: Making Chapter VIII of the UN Operational / W.A. Knight // Third World Quarterly. — 1996. — No. 1. — P. 31–52.
• Danchin, P.G. Things Fall Apart: The Concept of Collective Security in International Law / P.G. Danchin // United Nations Reform and the New Collective Security / ed. by P.G. Danchin, H. Fischer. — Cambridge: Cambridge University Press, 2010. — P. 35–75.