Трансграничное сотрудничество США и Мексики: проблемы и перспективы

В настоящий момент американо-мексиканская граница превратилась в район активного трансграничного сотрудничества двух стран, что, прежде всего, вызвано экономической кооперацией и интеграцией в рамках Североамериканской зоны свободной торговли (НАФТА). В то же время граница (ее «непрозрачность») периодически становится фактором споров на межгосударственном уровне ввиду попыток США воспрепятствовать нелегальной миграции с юга.

При этом Мексика и США достаточно активно сотрудничают в деле противодействия угрозе терроризма и незаконного перемещения оружия, боеприпасов и наркотиков. Борьба за безопасность и интеграция стали неизменными факторами развития межгосударственной границы. В марте 2005 г. США, Канада и Мексика подписали договор о создании новой межрегиональной организации - Североамериканского партнерства во имя безопасности и процветания, декларируя готовность рассмотреть более 300 предложений по обеспечению безопасности и дальнейшему росту товарооборота между участниками НАФТА.

В целом американо-мексиканская граница являлась достаточно прозрачной большую часть XX столетия – как для крупных торговых перевозок, так и для перемещения людей (около 1 млн. легальных переходов границы в день в 2000-е гг.); кроме того, часть граждан Мексики пересекала границу, не пытаясь соблюдать какие-либо формальности, то есть нелегально. Ситуация серьезно изменилась после террористических актов на территории США 11 сентября 2001 г. и под воздействием все нарастающего давления иммиграционной волны (сейчас мексиканцы составляют почти 25 млн. жителей США, немалое их число прибыли в страну нелегально; в целом три четверти нелегальных мигрантов попали в Америку именно через южную границу США). Треть всех нелегальных мигрантов сосредоточена в Калифорнии, довольно много их в других пограничных штатах – Флориде, Техасе, Иллинойсе. В 2003 г. функции распущенной службы по иммиграции и натурализации были переданы новому Департаменту внутренней безопасности. Одновременно власти США начали усиливать контроль на мексиканской границе.

Началось расширение численности пограничников по всей линии границы. В 2006 г. в рамках новой иммиграционной реформы (которая обойдется США в сумму свыше 120 млрд. долларов) было принято решение предоставить право на легализацию иммигрантам, прожившим на территории страны более 2 лет (это не менее 11 млн. человек), но одновременно американцы начали строительство настоящей защитной стены (трехрядная ограда протяженностью 600 км и 800 км заграждений для автомобильного транспорта) вдоль границы с Мексикой. [1] Мотивы таких действий лежат на поверхности: вступление в НАФТА хотя и повысило существенно уровень благосостояния мексиканцев, но не сделало их богатыми, по-прежнему свыше половины населения Мексики проживают в условиях бедности, зарабатывая лишь прожиточный минимум в размере 2 долларов в день; даже в более богатой приграничной полосе зарплаты мексиканцев не достигают и уровня 1/5 от зарплат американцев, занятых в тех же секторах экономики. Неудивительно, что волна легальной и нелегальной миграции (т.н. «индокументадос») в США практически не сокращается.2 Кроме того, Мексика оказалась транзитным пунктом для проникновения на американскую территорию граждан Гватемалы, Сальвадора, Гондураса. На рубеже XX-XXI веков американские власти депортировали до 1 млн. человек в год, но это не перекрывало поток в 3,8 млн. новых мигрантов; многие из них пополняли ряды преступных группировок. И НАФТА мало что изменила в общем негативном настрое в отношении мигрантов: почти две трети граждан США согласны с идеей закрытия американо-мексиканской границы. 3 В годы администрации Дж. Буша-мл. Сенат США одобрил предложение Белого дома о направлении почти 6 тыс. национальных гвардейцев на укрепление южных рубежей страны, что немедленно вызвало резкую реакцию со стороны Мексики, обвинившую американцев в милитаризации границы в нарушение положений о зоне свободной торговли. Объяснения американской администрации о том, что гвардейцы будут лишь собирать информацию, не возымели особого успеха.

Подход Мексики к данной проблеме несколько изменился в 2009 г., когда обе страны пошли на совместное ужесточение таможенного контроля на своей границе, причем инициатором оказалась Мексика, правительство которой на протяжении ряда лет ведет сложную борьбу с наркокартелями на своей территории (в приграничных с США районах дислоцировано с этой целью свыше 40 тыс. военнослужащих, за 2008 г. от рук наркомафии погибли более 5 тыс. человек). Преступные группировки закупают стрелковое вооружение, в том числе тяжелое, в США (где разрешена его свободная продажа), после чего доставляют на родину.4
В рамках новых мер все автотранспортные средства, въезжающие в Мексику с севера, будут взвешиваться и проходить через специальный рентгеновский аппарат, сканирующий содержимое машин и грузовиков; таможенники и пограничники начали создание общей базы данных на все подозрительные машины. 5

До этого лишь десятая часть из 230 тыс. автомобилей, ежедневно пересекающих американо-мексиканскую границу, подвергалась контролю. Установленная спецтехника на пограничных переходах в Матаморосе и Рио-Гранде должна интенсифицировать контроль; кроме того, до конца 2009 г. такие же трейлеры с рентгеновским оборудованием будут размещены на мексикано-гватемальской границе. По просьбе мексиканских властей президент США Б.Обама начал мобилизацию агентов (Национальная гвардия при этом не задействуется), технологических и финансовых средств на южной границе своей страны с целью борьбы с незаконным оборотом наркотиков и вооружения. Рассматривается вопрос об установке на железных дорогах рентгеновских аппаратов для досмотра вагонов и выявления фактов контрабанды оружия и денежных средств наркокартелей. Активизировалось сотрудничество полиции и пограничных служб двух стран с целью прекратить незаконную эксплуатацию детей и подростков, нелегально перемещаемых с этой целью через границу.6

Обращает на себя внимание, впрочем, тот факт, что Мексика готова осуществлять лишь совместные мероприятия в борьбе с наркоторговлей и трансграничной преступностью, категорически отвергая односторонние акции США, которые могли бы затронуть ее суверенные права и привести к дискриминации мексиканских граждан. По этой же причине страна категорически отвергла часть т.н. «Плана Мерида», выдвинутого Дж.Бушем-мл в 2007 г. и предусматривающего выделение ей финансовых средств на борьбу с наркоторговлей в обмен на проведение реформ в юридической сфере и чисток в армии и полиции. 7

Невзирая на серьезные трения, трансграничное сотрудничество продолжает активно развиваться, а приграничная социальная и экономическая инфраструктура сделала серьезные шаги в своем совершенствовании. Появился ряд центров адаптации мигрантов, центров обучения, новых рабочих мест. Перспективным направлением сотрудничества стало создание зон свободного экономического развития и предприятий-«макиладорас».8 Первые такие фабрики появились еще в 1960-е гг., но именно НАФТА придала мощный импульс их развитию и возникновению собственно мексиканских «макиладорас». В 1990-е-2000-е гг. в Мексике не менее 1 млн. рабочих мест были созданы более чем 2 тыс. «макиладорас». 9 Почти 90% всех их были размещены вдоль границы с целью обеспечить занятостью излишнюю рабочую силу в зоне и стимулировать развитие экспорта, что вызвало развитие т.н. «городов-двойников» - Cан Диего – Тихуана, Эль Пасо – Сьюдад Хуарес, Браунсвилл – Матаморос). Со временем макиладорас получили право размещаться в любом месте страны, им было разрешено продавать часть своей продукции на внутреннем рынке при уплате импортных пошлин и налогов на импортированное сырье, использованное в процессе производства. Льготный режим, установленный для макиладорас по обеим сторонам границы, близость их к местам базирования корпораций, дешевая рабочая сила, энергия и низкие транспортные расходы способствовали их быстрому развитию. По данным ряда экспертов, свыше трети мексиканского экспорта приходилось на долю макиладорас.10 (рис. 1)

Рис. 1. Эволюция занятости в секторе «макиладорас».

Увеличение числа совместных предприятий стало одной из причин настоящего регионального бума в автомобильной, электронной и текстильной промышленности. К началу XXI в. Мексика вошла в десятку экспортеров автомобилей и запчастей к ним и в тройку поставщиков продукции американского автомобилестроения; страна экспортирует свыше 1 млн. автомобилей на мировой рынок, в том числе в США. Серьезно возросли объемы мексикано-американской торговли текстилем и готовой одеждой. Вступление в НАФТА и интеграция в рамках организации позволила Мексике занять первое место среди поставщиков данной продукции на рынок США и серьезно потеснить азиатских конкурентов. Аналогичная ситуация наблюдается и в сфере экспорта в США электронных товаров. В целом объем инвестиций в мексиканскую экономику (во многом – в предприятия в приграничных регионах) постоянно растет. (рис. 2)

Рис. 2. Прямые инвестиции США в Мексику

Источник: United States Bureau of Economical Analisis, December, 2002.

С момента вступления в силу соглашения о НАФТА немедленное отменялись мексиканские таможенные тарифы на 5,9 тыс. импортных позиций из США и Канады (главным образом машины, оборудование и незавершенное производство), на которые приходится около 40% объема всей внешней торговли Мексики; США отменили тарифы на 3,1 тыс. импортных позиций из Мексики, что довело удельный вес экспортных товаров последней, беспошлинно поступающих на американский рынок, до 80% общего объема национального экспорта. 4,2 тыс. позиций уже ранее были включены в Генеральную систему преференций и таким образом были освобождены от обложения таможенными тарифами. Обложение оставшихся товаров постепенно отменялось на протяжении 15 лет действия договора о НАФТА.
Однако американские экспортеры неоднократно жаловались на отсутствие предварительного уведомления мексиканской таможенной администрацией об изменении правил и процедур; отсутствие единообразных интерпретаций требований, предъявляемых к импортируемым товарам на разных пограничных постах, а также на дискриминационное и произвольное применение мексиканских стандартов и правил отнесения к различным категориям.

С точки зрения экспортеров американской сельхозпродукции, принятая в Мексике процедура снятия таможенных пошлин с тех или иных видов продукции, является непрозрачной, ненадежной и забюрократизированной. Нередки жалобы американских экспортеров на отсутствие эффективной защиты прав интеллектуальной собственности на границе. После таможенной реформы в Мексике в 1996 г. ряд таможенных операций перешел в руки частного сектора, проводящего ограничительную практику в интерпретации мексиканских регламентов и стандартов, а это ведет к сокращению ввоза ряда товаров. Для ввоза в страну нескольких сотен наименований товаров, включая сельхозпродукты, текстиль, химикалии, электронику и запасные части для автомашин, мексиканские импортеры должны обращаться в министерство финансов и общественного кредита для внесения в специальный отраслевой реестр. Это вызывает задержки в доставке продукции.11

Мексиканские экспортеры, в свою очередь, недовольны активным использованием американцами нетарифных барьеров для защиты своего рынка (санитарные и фитосанитарные нормы, технические стандарты, антидемпинг и т.д.).12 Сами таможенные тарифы нередко становятся средством взаимного давления. Так, в марте 2009 г., мексиканское правительство повысило ввозные пошлины на 90 видов промышленных и сельскохозяйственных продуктов из США (по итогам 2008 г. стоимость этих товаров составила 2,4 млрд. долларов).13 Это стало ответной акцией на запрет въезда на американскую территорию мексиканских большегрузных автомобилей, которые, по мнению властей США, не соответствуют принятым в стране нормам безопасности. Фактически оба данных запрета стали очередным нарушением положений договора о НАФТА и, по всей видимости, тарифы будут отменены после достижения взаимоприемлемого соглашения.

Приграничные штаты двух стран успешно сотрудничают в сфере образования, в том числе в высшей школе: активно развиваются программы школьного, студенческого и преподавательского обмена между находящимся в Сан-Диего Калифорнийским университетом (США) и Автономным университетом Нижней Калифорнии (Мексика). Ряд ВУЗов заявили о взаимном признании дипломов, появились совместные научные центры.

Столкновение двух направлений – стремления максимально перекрыть границу для нелегалов и желания интенсифицировать торгово-экономическое сотрудничество – будет продолжаться, как представляется, на протяжении длительного времени. В то же время процессы интеграции в НАФТА и в целом глобализационные процессы объективно будут увеличивать экономическую составляющую в трансграничном сотрудничестве и соперничестве двух стран.

Доцент, канд. ист. наук Хейфец В.Л., Институт международного бизнеса и права СПбГУ ИТМО