Aug 15,2014 Темы: НАТО

И. М. Авласенко, Белорусский государственный университет, аспирант

Реакция стран НАТО на вооружённые конфликты последних лет – прежде всего, гражданские войны в Ливии и Сирии – указывает на актуальность изучения аспектов осуществления Североатлантическим альянсом операций за пределами зоны ответственности. Следует отметить, что подобного рода операции НАТО проводит не только из гуманитарных соображений либо в целях обеспечения безопасности государств-членов, но и в собственных интересах, в том числе для закрепления позиций стран-участников в конкретных регионах.

Изначально НАТО задумывалась как оборонительный альянс. Согласно Вашингтонскому договору 1949 года, совместные военные действия союзников предусматривались только в случае нападения какой-либо третьей страны (статья 5) [10]. После окончания «холодной войны», после распада СССР – основного противника, против которого данный альянс и был направлен, – НАТО вынуждена была приспосабливаться к реалиям нового, постбиполярного мира. Вероятность глобального вооружённого конфликта снизилась, но при этом возросло количество локальных кризисов и конфликтов. Таким образом, одним из новых императивов альянса стал концепт операций по кризисному реагированию, проводимых за пределами прямой зоны ответственности. В историографии такого рода операции также характеризуются как «не подпадающие под действие статьи 5 Вашингтонского договора» («non-article 5 operations», «non-article 5 crisis response operations»), поскольку не являются ответом на внешнее нападение – единственный случай, санкционирующий ответное применение силы в учредительном документе 1949 года.

В Стратегической концепции, принятой на саммите в Риме (ноябрь 1991 года) упоминается, что «риски для безопасности союзников менее вероятны от открытой агрессии в отношении союзников, чем от неблагоприятных последствий нестабильности…, с которыми сталкиваются многие страны Центральной и Восточной Европы. … Они, однако, могут привести к кризисам, угрожающим европейской стабильности и даже к вооруженным конфликтам, которые могут вовлечь внешних акторов или перекинуться на страны НАТО, что окажет непосредственное влияние на безопасность Альянса» [7]. Тем не менее, в данной Стратегической концепции задача проведения военных операций, не подпадающих под действие статьи 5 Вашингтонского договора, ещё не была явно очерчена.

Осуществление первых подобных операций альянса было связано с локальными конфликтами, вспыхнувшими сразу же после распада биполярного мира. В частности, в ходе кувейтского кризиса (1990–1991 гг.) союзники развернули две миссии в Турции, направленные на защиту от возможного нападения со стороны Ирака в преддверии и в момент проведения операции «Буря в пустыне» (операция «Anchor Guard», 10 августа 1990 года – 9 марта 1991 года, операция «Ace Guard», 3 января 1991 года – 8 марта 1991 года) [5].

Следующим событием, которое повлекло миссии НАТО за пределами прямой зоны ответственности, стала гражданская война в Боснии и Герцеговине. В июне 1992 года на совещании министров стран-членов НАТО было принято решение о возможности осуществления совместных военных операций под эгидой ОБСЕ [3], а в декабре того же года – под эгидой ООН [4]. Следует также принять во внимание, что активизация НАТО объяснялась и соперничеством с Западноевропейским Союзом (ЗЕС). С 1992 года Североатлантический альянс принял участие в мониторинге морского и воздушного пространства над Боснией и Герцеговиной, а с апреля 1993 года, после принятия резолюции Совета Безопасности ООН №816, получил полномочия на применение силы в случае нарушения «бесполётной зоны».

С февраля 1994 года силы НАТО периодически наносили удары по позициям боснийских сербов, однако на операции подобного рода требовалась санкция co стороны ООН. США прилагали усилия к тому, чтобы вывести данные действия альянса из-под контроля данной международной организации, и им это частично удалось [1, с. 81–82]. В августе–сентябре 1995 года НАТО провело первую в историю операцию «по принуждению к миру» в отношении боснийских сербов, в рамках которой воздушные удары фактически вышли за рамки мандата ООН. После заключения Дейтонских соглашений в конце 1995 года на территории Боснии была развёрнута миссия НАТО по постконфликтной стабилизации.

После эскалации вооружённого конфликта в Косово, последовавшего гуманитарного кризиса и вмешательства Североатлантического альянса США и Великобритания стали активно продвигать концепцию «гуманитарной интервенции» в качестве нового международно-правового принципа. Конкретное воплощение было найдено в операции НАТО против Югославии «Союзная сила», осуществлённой без санкции Совета Безопасности ООН. Аспектам внешнего вмешательства в вооруженный конфликт была посвящена речь Э. Блэра 22 апреля 1999 года. Британский премьер, охарактеризовав происходящее в Югославии как «акт геноцида», отметил, что подобные акты «никогда не могут быть исключительно внутренним делом государства» [9].

Новая Стратегическая концепция НАТО, принятая на Вашингтонском саммите НАТО во время проведения операции в отношении Югославии, представляла собой попытку легитимизации на практике данного принципа, данных идей. В Стратегии подтверждалась приверженность Уставу ООН (п. 10), но при этом ничего не говорилось о санкции на проведение подобных операций со стороны Совета Безопасности ООН. В документе отмечалось, что «НАТО, в сотрудничестве с другими организациями, будет содействовать предотвращению конфликтов, а в случае возникновения кризиса – участвовать в его эффективном урегулировании в соответствии с международным правом, включая возможность проведения операций реагирования на кризис вне статьи 5 Вашингтонского договора» (п. 31) [8]. Возможность осуществления такого рода операций неоднократно упоминалось также в пунктах 29, 43, 53 (с) данного документа.

Однако на практике идея «гуманитарной интервенции» как достаточного принципа для вмешательства не нашла единодушного одобрения со стороны многих европейских союзников США. В преддверии операции между союзниками неоднократно вспыхивали острые дискуссии по этому вопросу. Франция и Германия в качестве необходимого условия требовали санкции Совета Безопасности ООН. Поэтому, несмотря на то, что военная операция против Югославии стала прецедентом вмешательства в конфликт без санкции Совета Безопасности, в практике НАТО данную идею закрепить не удалось. Сама военная кампания оказалась малоэффективной. Во-первых, её начало спровоцировало намного более крупный исход беженцев, чем предыдущие действия правительства СРЮ. Во-вторых, с помощью одних авианалётов сломить С. Милошевича не удавалось долгое время, и страны НАТО оказались перед перспективой крайне нежелательного варианта – наземного ввода войск. Франция и Германия после окончания операции неоднократно повторяли о том, что косовский прецедент – единственный в своём роде и в будущем подобные операции без мандата ООН повторяться не будут.

В этом отношении иракская кампания 2003 года, осуществлённая без санкции Совета Безопасности ООН, стала прямым следствием операции 1999 года в отношении Югославии. Однако если в 1999 году разногласия между союзниками носили скрытый характер, то в 2003 году открыто разразился «трансатлантический кризис».

Афганская и иракская кампания повлекли значительные военные и финансовые издержки, к которым государства Запада оказались не готовы в процессе осуществления операций по постконфликтной стабилизации. В общественном мнении в США вновь наметилось скептическое отношение к вмешательствам такого рода, как после провала операции в Сомали в 1993 году. Таким образом, последующие операции кризисного реагирования НАТО уже не были рассчитаны на столь существенные издержки и потери. Как показал опыт указанных кампаний, возможные затраты подобных вмешательств могут быть существенно выше выгод, которые могут получить государства-участники.

Тем не менее, афганская и иракская кампании значительно повлияли на новую стратегическую концепцию НАТО. В документе 2010 года «кризисное регулирование» было названо в числе трёх ключевых задач НАТО (п. 4) [2, p. 7–8]. Как и в предыдущих Стратегических концепциях, декларировалась необходимость сотрудничества с ООН, однако не упомянута необходимость санкции Совета Безопасности при осуществлении операций за пределами зоны прямой ответственности альянса.

Операция НАТО «Объединённый защитник», осуществлённая в 2011 году во время гражданской войны в Ливии, стала ещё одним случаем гуманитарной интервенции (хотя к этому времени стал более распространён термин «Обязанность защищать»). В отличие от операции 1999 года, в среде государств-членов не было острых дискуссий о её легитимности, поскольку мандат (резолюция №1973) на обеспечение бесполётной зоны был выдан Советом Безопасности ООН весьма быстро, уже спустя месяц после начала гражданской войны в Ливии. В то же время данная операция продемонстрировала новые тенденции, которые, скорее всего, сохранятся в долгосрочной перспективе.

Во-первых, главным инициатором военных операций формально стали не США, а европейские государства – Франция и Великобритания. Тем не менее, большинство боевых вылетов всё же пришлось на долю США. Таким образом, разрыв в военных возможностях трансатлантических союзников сохранился.

Во-вторых, в отличие от косовской операции НАТО, афганской и иракской операций трансатлантических союзников, за активной фазой боевых действий в Ливии не последовала крупномасштабная операция по постконфликтной стабилизации. Главной причиной этому был негативный опыт афганской и иракской кампаний, значительное число боевых потерь и высокие финансовые издержки без существенного эффекта. Операция в Ливии, в случае продолжения, могла стать настолько же затяжной.

Несостоявшаяся попытка военного вмешательства в сирийский конфликт подтвердила данные тенденции. Главными инициаторами готовящейся военной кампании вновь стали Великобритания и Франция, однако после решения США отложить своё участие в операции Франция не решилась начать авиаудары в одиночку. Немалую роль в отмене операции также сыграли опасения, что после ослабления позиций режима Б. Асада страна может скатиться в хаос, что в последующем может дестабилизировать весь Ближний Восток [6]. Такое развитие событий оттянуло бы слишком значительные военные и финансовые ресурсы, что противоречило интересам правительств стран Запада. Кроме того, в отличие от ливийской кампании, сирийская операция не могла быть санкционирована Советом Безопасности ООН из-за противодействия России и КНР, что сразу же вызвало раскол в среде государств Североатлантического альянса на сторонников и воздержавшихся (фактически противников операции).

Рассмотренные тенденции говорят о том, что после вывода основной массы войск из Афганистана в 2014 году Североатлантический альянс будет избегать дорогостоящих и затяжных операций. Вероятнее всего, НАТО будет принимать участие только в тех операциях вдали от североатлантического региона, которые санкционированы Советом Безопасности ООН (например, операция по борьбе с морским пиратством у берегов Сомали). Во многих случаях участие альянса в многосторонних миротворческих операциях ограничится технической помощью (примером чего может служить операция в Дарфуре в 2005–2007 гг.). Следует также учесть, что Европейский союз в настоящее время также развёртывает собственные миссии за рубежом, а это говорит о том, что НАТО будет осуществлять только те операции, в которых непосредственно заинтересованы США.

Литература

  • Гуськова, Е. Ю. Политика ООН и военные действия НАТО на территории бывшей Югославии в 90-е годы XX в. // Балканские страны и международные организации: модели отношений на примере Болгарии, Румынии и Югославии: проблемно-тематический сборник. – М., ИНИОН РАН, 2000. – 150 с.
  • Active Engagement, Modern Defence. Strategic Concept for the Defence and Security of the Members of the North Atlantic Treaty Organization. Adopted by Heads of State and Government at the NATO Summit in Lisbon, 19-20 November 2010. – Brussels, 2010. – 36 p.
  • Final Communiqué of the Ministerial Meeting of the North Atlantic Council, 04 Jun. 1992 // NATO Official Website [Electronic resource]. – Mode of access: http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_23983.htm. – Date of access: 12.01.2014.
  • Final Communiqué of the Ministerial Meeting of the North Atlantic Council, NATO HQ, Brussels, 17 Dec. 1992 // NATO Official Website [Electronic resource]. – Mode of access: http://www.nato.int/docu/comm/49-95/c921217a.htm. – Date of access: 12.01.2014.
  • NATO operations and missions – From 1949 to the early 1990s // NATO Official Website [Electronic resource]. – Mode of access: http://www.nato.int/cps/en/natolive/topics_52060.htm. – Date of access: 12.01.2014.
  • Panikoff, J. Syria: The True Chaos Will Begin After the Fall of the Regime // Small Wars Journal [Electronic resource]. – Mode of access: http://smallwarsjournal.com/jrnl/art/syria-the-true-chaos-will-begin-after-the-fall-of-the-regime. – Date of access: 12.01.2014.
  • The Alliance's New Strategic Concept, 07 Nov. 1991 – 08 Nov. 1991 // NATO Official Website [Electronic resource]. – Mode of access: http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_23847.htm. – Date of access: 12.01.2014.
  • The Alliance's Strategic Concept, 24 Apr. 1999 // NATO Official Website [Electronic resource]. – Mode of access: http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_27433.htm. – Date of access: 12.01.2014.
  • The Blair Doctrine, April 22, 1999 // PBS [Electronic resource]. – Mode of access: http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_27433.htm. – Date of access: 12.01.2014.
  • The North Atlantic Treaty, 04-Apr.-1949 // NATO Official Website [Electronic resource]. – Mode of access: http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_17120.htm. – Date of access: 12.01.2014.