Е. Ф. Довгань, Белорусский государственный университет, доцент
Республика Беларусь, является членом ряда международных организаций, действующих в области поддержания международного мира и безопасности, включая Организацию Объединенных Наций, Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе, Содружество Независимых Государств, Организация Договора о коллективной безопасности (далее - ОДКБ) и Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (далее - ЕАГ).
Членство в международных организациях связано с разработкой и заключением в рамках таких организаций международных договоров, равно как с принятием организациями решений в сфере их предметной компетенции.
ОДКБ является классической организацией коллективной безопасности. Она основана на Договоре о коллективной безопасности от 15.05.1992 г., фактически представляющем собой договор о коллективной обороне (Договор о коллективной безопасности 1992 г., ст. 4 [4]). Деятельность ОДКБ направлена на укрепление мира, международной и региональной безопасности и стабильности, защиту на коллективной основе независимости, территориальной целостности и суверенитета государств-членов, борьбу с новыми вызовами и угрозами: международным терроризмом и экстремизмом, незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, незаконным оборотом оружия, организованной транснациональной преступностью и другими угрозами (Устав ОДКБ, ст. 3, 7-8 [16]). Заключенные в рамках ОДКБ договоры предусматривают создание нескольких типов коллективных вооруженных сил: миротворческие силы, учрежденные в соответствии с Соглашением о миротворческой деятельности ОДКБ от 06.10.2007 г. [13] и Коллективные силы оперативного реагирования (Соглашение о Коллективных силах оперативного реагирования от 14.06.2009 г. [12]). В рамках ОДКБ заключено 43 международных договора, включая протоколы о внесении изменений, которые требуют имплементации государствами-членами.
ЕАГ представляет собой региональную группу по типу ФАТФ и является ассоциированным членом ФАТФ с 2010 г. [7]. ЕАГ была учреждена для координации противодействия легализации преступных доходов, финансированию терроризма и обеспечения выполнения резолюций Совета Безопасности ООН в данной области. Согласно п. 2 Вопросов компетенции по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма [3], а также Соглашению о ЕАГ от 16.06.2011 г. [11], задачами ЕАГ, в первую очередь, является содействие во внедрении государствами-членами 40 рекомендаций ФАТФ в сфере противодействия легализации преступных доходов и 9 специальных рекомендаций ФАТФ по борьбе с финансированием терроризма (40 + 9 рекомендаций ФАТФ). Для достижения данной цели ЕАГ периодически проводятся взаимные оценки в соответствии с графиком оценок на основании методологии ФАТФ на предмет соответствия международным стандартам. Оценке подлежат: национальное законодательство, контрольные полномочия государственных органов и иное.
Учитывая различную целевую направленность этих организаций: налаживание межгосударственного сотрудничества - в рамках ОДКБ и реализация на национальном уровне рекомендаций ФАТФ в предотвращении легализации преступных доходов и финансирования терроризма частными лицами - в ЕАГ, различными являются и методы имплементации, используемые государствами для выполнения принятых в их рамках обязательств.
1. ЕАГ
Республика Беларусь активно вовлечена в международное сотрудничество в рамках ЕАГ. Оценка Республики Беларусь в рамках взаимных оценок осуществлялась 27.07-3.08.2008 г. [2]. По итогам оценка «частичное несоответствие» и «несоответствие» была выставлена Республике Беларусь по 28 рекомендациям ФАТФ (Третий отчет о прогрессе Республики Беларусь, 59.11.2012 г.) [1].
По итогам оценок Республика Беларусь, как и иные государства - члены ЕАГ, готовит отчеты о выполнении разработанных в результате оценки рекомендаций путем принятия законодательных и организационных мер, включая проведение расследований, проверок, введение уголовных и административных санкций в отношении физических и юридических лиц. За период 2008-2014 гг. Республикой Беларусь было представлено 3 отчета [8].
К настоящему моменту на реализацию обязательств, связанных с участием в ЕАГ направлены следующие нормативные правовые акты: Закон о мерах по предотвращению легализации доходов полученных незаконным путем от 19.07.2000 г. (в ред 22.12.2011 г.); отдельные положения уголовного, административного, банковского, уголовного процессуального кодексов; указы Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 г. № 510 (ред. от 07.10.2013) «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (с изм. и доп., вступившими в силу с 19.10.2013); от 26.07.2012 № 332 «О некоторых мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь; постановления Совета Министров Республики Беларусь от 11.03.2006 г. № 336 «О порядке определения перечня участников финансовой операции, в отношении которых имеются сведения об их участии в террористической деятельности, либо нахождении под контролем лиц, участвующих в террористической деятельности, и доведения этого перечня до сведения лиц, осуществляющих финансовые операции» (в ред. от 06.09.2010 N 1287); от 16.03.2006 г. № 352 «Об общих требованиях к правилам внутреннего контроля» (в ред. от 21.09.2010 N 1356); от 23.02.2006 г. № 259 «О порядке определения перечня государств (территорий), которые не участвуют в международном сотрудничестве в сфере предотвращения легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования террористической деятельности, и порядке его опубликования» (в ред. от 21.09.2010 N 1355); от 16.03.2006 г. № 367 «Об утверждении формы специального формуляра регистрации финансовой операции, подлежащей особому контролю, и Инструкции о порядке заполнения, передачи, регистрации, учета и хранения специальных формуляров регистрации финансовых операций, подлежащих особому контролю» (в ред. от 21.09.2010 N 1361). А также ряд постановлений Правления Национального банка Руспеблики Беларусь (от 26.03.2012 г. № 132; от 31.10.2011 г. № 478; от 28.02.2008 г. № 34, Письмо от 24.03.2008 г. № 21-20/524); Министерства финансов Республики Беларусь (от 04.11.2011 г. № 115; 5.11.2011 г. № 117); Министерства по налогам и сборам (от 29.02.2012 г. № 8), Комитета государственной безопасности (8.06.2012 г. № 31).
Принятие эффективных мер по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования террористической деятельности отнесено в первую очередь к ведению Комитета государственного контроля Республики Беларусь (Закон Республики Беларусь от 01.07.2010 г. № 142-З (ред. от 10.07.2012) «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах», ст. 7; Положение о Комитете государственного контроля Республики Беларусь, утв. Указом Президента Республики Беларусь от 27.11.2008 г. № 647 (ред. от 15.08.2013), п. 8.8). В составе Комитета согласно Указу Президента Республики Беларусь от 14.09.2003 г. № 408 создан Департамент финансового мониторинга для принятия эффективных мер по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования террористической деятельности и осуществления международного сотрудничества по вопросам предотвращения легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования террористической деятельности (Положение о Департаменте финансового мониторинга Комитета государственного контроля Республики Беларусь, п. 5.1, 5.3).
В рамках их компетенции в имплементацию обязательств Республики Беларусь, связанных с членством в ЕАГ, вовлечены также Министерство финансов Республики Беларусь, Министерство юстиции Республики Беларусь, Министерство связи и информацизации Республики Беларусь, Министерство спорта и туризма Республики Беларусь, Министерство иностранных дел Республики Беларусь, Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь, Комитет государственной безопасности Республики Беларусь, Министерство внутренних дел Республики Беларусь, Национальный банк Республики Беларусь.
По итогам проведенной работы Республикой Беларусь были внесены изменения в ряд нормативных правовых актов Республики Беларусь, включая уголовный и банковский кодексы (Третий отчет, п. 7-9; 11, 15-16; 2224); созданы государственные механизмы контроля в сфере игорного бизнеса (п. 21, 25-26); Департаментом финансового мониторинга размещены рекомендации для финансовых учреждений и министерств, содержащих информацию о типологиях отмывания денег, читались лекции на учебных мероприятиях для банков (п. 27-29); принимаются меры по систематизации статистики, усилению контроля в различных сферах, включая таможенный (п. 30-34).
2. ОДКБ
В отношении ОДКБ ситуация с имплементацией принятых в ее рамках международных обязательств существенно отличается. В правовой базе существуют лишь единичные национальные нормативные правовые акты, специально принятые в целях имплементации международных договоров, заключенных в рамках ОДКБ. К ним можно отнести, например, Указ Президента Республики Беларусь от 06.02.2009 г. № 67 «О некоторых вопросах оказания военно-технической помощи государствам - членам Организации Договора о коллективной безопасности», который утверждает Положение о порядке подготовки предложений о принятии и реализации решений по оказанию военно-технической помощи государствам - членам ОДКБ в случаях возникновения угрозы агрессии или совершения акта агрессии, а также вносит изменения в пп. 1.10.1, п.1 Указа Президента Республики Беларусь от № 94, закрепив за Государственным военно-промышленным комитетом полномочия осуществлять «в пределах своих полномочий согласование всех вопросов, касающихся номенклатуры продукции военного назначения, ее объемов, условий и сроков практического осуществления поставок при оказании военно-технической помощи государствам - членам Организации Договора о коллективной безопасности» [14]. Во исполнение Соглашения об основных принципах военно-технического сотрудничества между государствами - участниками Договора о коллективной безопасности от 15.06.2000 г. государственными органами Республики Беларусь были приняты Инструкции о порядке оформления заказов на поставку продукции военного назначения для нужд государственных органов, имеющих воинские формирования и военизированные организации Республики Беларусь (п. 1, 2, 7) [9] и для нужд Вооруженных Сил Республики Беларусь (п. 1, 2, 7) [10].
Ссылки на ОДКБ также имеются в целом ряде программных документов. Например, повышение эффективности ОДКБ закрепляется в качестве одного из основных интересов Республики Беларусь в военной сфере (Концепция национальной безопасности Республики Беларусь от 9.11.2010 г., п. 15, 55 [15]). Сотрудничество в рамках ОДКБ называется в качестве одного из направлений международного сотрудничества Республики Беларусь в сфере борьбы с терроризмом (Концепция борьбы с терроризмом в Республике Беларусь от 25.07.2013 г., п. 36), и наркотраффиком (Государственная программа комплексных мер противодействия наркомании, незаконному обороту наркотиков и связанным с ними правонарушениям в Республике Беларусь на 2009-2013 годы от 30.10.2008 г., п. 76). В иных случаях изменений в национальное законодательство не вносилось.
Указанный подход, однако, не означает, что Республика Беларусь не исполняет принятых на себя в рамках ОДКБ обязательств. Согласно ст. 33 Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» от 23.07.2008 г. (ред. от 12.07.2013 г.) «Международные договоры Республики Беларусь подлежат добросовестному исполнению Республикой Беларусь в соответствии с международным правом». При этом «нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению [...] и имеют силу того нормативного правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора» [5].
Международные договоры, заключенные в рамках ОДКБ, обычно признаются Республикой Беларусь обязательными для себя путем ратификации (принятия специального закона Национальным собранием Республики Беларусь). Лишь шесть из них, в том числе, Соглашение об основных принципах военно-технического сотрудничества между государствами - участниками Договора о коллективной безопасности от 15.05.1992 г. (ред. от 10.12.2010); Соглашение о взаимной охране прав на результаты интеллектуальной деятельности, полученные и используемые в ходе военно-экономического сотрудничества в рамках ОДКБ, от 6.10.2007 г., были признаны обязательными для себя путем утверждения указами Президента Республики Беларусь.
Нормы ратифицированных договоров будут обладать статусом положений законов Республики Беларусь, утвержденных - правовой силой положений указов Президента Республики Беларусь. Как таковые, договоры стали частью действующего законодательства Республики Беларусь, обязательной для правоприменителя.
Теоретически на практике возможна ситуация, когда в случае принятия более позднего закона его нормы будут обладать приоритетом как более поздние (lex posterior) над нормами международного договора, ратифицированного посредством принятия закона либо утвержденных указом Президента Республики Беларусь [6]. Несмотря на то, что данное утверждение теоретически верно, следует отметить, что значительное число законов Республики Беларусь (в том числе тех, которые затрагивают вопросы обеспечения безопасности Республики Беларусь) содержит отсылку о приоритете признанных Республикой Беларусь обязательными для себя международных договоров с национальным правом в случае их коллизии (например, законы «Об органах национальной безопасности Республики Беларусь» от 10.07.2012 г., ст. 3; «О Вооруженных Силах Республики Беларусь» от 3.11.1992 г. (ред. от 12.05.2009 г.), ст. 2; «О государственной границе Республики Беларусь» от 27.07.2008 г. (ред. 25.11.2011 г.), ст. 3; «О борьбе с терроризмом» от 3.01.2002 г. (ред. 26.10.2012 г., ст. 1) и иные).
Более того, международные договоры, заключенные в рамках ОДКБ, обычно определяют механизм осуществления межгосударственного сотрудничества, но не функции конкретных внутригосударственных органов, обязанных осуществлять конкретные виды деятельности в соответствии с такими соглашениями. Как следствие, будучи признаны обязательными для Республики Беларусь путем принятия закона о ратификации либо утверждения указом Президента Республики Беларусь, положения договоров, заключенных в рамках ОДКБ, представляют собой специальные нормы (lex specialis) и как таковые они будут обладать приоритетом перед национальными нормативными правовыми актами даже в случае если те будут приняты после признания соответствующего договора обязательным для себя.
В части имплементации международных обязательств может ставиться также вопрос о сложности применения норм признанного Республикой Беларусь обязательным для себя международного договора для правоприменителя в связи с недостаточностью знаний в области международного права. Вместе с тем, поскольку в процессе признания Республикой Беларусь таких договоров обязательными для себя в обязательном порядке проводится оценка соответствия национального законодательства обязательствам, вытекающим из международных договоров, а также вовлекаются министерства и ведомства, к компетенции которых относятся регулируемые договорами вопросы (Закон о международных договорах Республики Беларусь, ст. 5), такие министерства будут осведомлены о существовании возникающих из договоров обязательств и смогут обратить внимание подчиненных им структур на необходимость применения норм соответствующих договоров.
Все это, несмотря на то, что изменения в национальные правовые акты в связи с признанием обязательными для себя международных договоров, заключенных рамках ОДКБ, практически не вносились, позволяет обеспечить выполнение обязательств Республики Беларусь, вытекающих из таких договоров.
Таким образом, несмотря на различие используемых методов, имплементации Республика Беларусь в способна обеспечить выполнение обязательств, принятых на себя в рамках ОДКБ и ЕАГ.
Литература
- 17-е пленарное заседание ЕАГ, Нью-Дели, 5-9 ноября 2012 г. : третий отчет о прогрессе Респ. Беларусь // ЕАГ [Электронный ресурс] : Ев- раз. группа по противодействию легализации преступ. доходов и финансированию терроризма. - Режим доступа : http: //www.eurasiangroup. org/files/MERs%20- %20RUS/Belarus/FR_2012_7_rus.pdf. - Дата доступа : 21.11.2013.
- Взаимные оценки. Общая информация // ЕАГ [Электронный ресурс] : Евраз. группа по противодействию легализации преступ. доходов и финансированию терроризма. - Режим доступа : http://www.eurasiangroup.org/ru/mutual_evaluations.php. - Дата доступа : 12.11.2013.
- Вопросы компетенции Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма : [приняты d г. Москве 06.10.2004 г.] // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - М., 2014.
- Договор о коллективной безопасности : [подписан в г. Ташкенте 15.05.1992 г.] // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2014.
- Закон Республики Беларусь от 23.07.2008 N 421-З (ред. от 12.07.2013) «О международных договорах Республики Беларусь» // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «Юр- Спектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2014.
- Зыбайло, А.И. Постатейный комментарий "Научно-практический комментарий к Закону Республики Беларусь от 23.07.2008 N 421-З "О международных договорах Республики Беларусь" (под ред. Л.В.Павловой) (по состоянию на 28.12.2011), ст. 33
- Информация о ЕАГ // ЕАГ [Электронный ресурс] : Евраз. группа по противодействию легализации преступ. доходов и финансированию терроризма. - Режим доступа : http://www.eurasiangroup.org/ru/eag_detail.php. - Дата доступа : 12.01.2013.
- Каталог отчетов о взаимных оценках государств-членов ЕАГ // ЕАГ [Электронный ресурс] : Евраз. группа по противодействию легализации преступ. доходов и финансированию терроризма. - Режим доступа : http: //www.eurasiangroup. org/ru/mers .php - Дата доступа : 12.10.2014.
- Постановление Государственного военно-промышленного комитета Республики Беларусь, Министерства внутренних дел Республики Беларусь, Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, Комитета государственной безопасности Республики Беларусь, Государственного пограничного комитета Республики Беларусь от 12.06.2008 N 8/165/50/28/15 // // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2014.
- Постановление Министерства обороны Республики Беларусь, Государственного военно-промышленного комитета Республики Беларусь от 30.05.2007 N 39/7 // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2014.
- Соглашение о Евразийской группе по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма : 16 июня 2011 г. // ЕАГ [Электронный ресурс] : Евраз. группа по противодействию легализации преступ. доходов и финансированию терроризма. - Режим доступа : http://www.eurasiangroup.org/files/documents/eag/Soglashenie_rus.pdf. - Дата доступа : 12.01.2013.
- Соглашение о Коллективных силах оперативного реагирования Организации Договора о коллективной безопасности : [заключено в г. Москве 14.06.2009 г.] // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - М., 2014.
- Соглашение о миротворческой деятельности Организации Договора о коллективной безопасности : [заключено в г. Душанбе 06.10.2007 г.] // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - М., 2014.
- Указ Президента Республики Беларусь от 06.02.2009 N 67 «О некоторых вопросах оказания военно-технической помощи государствам - членам Организации Договора о коллективной безопасности // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2014.
- Указ Президента Республики Беларусь от 09.11.2010 N 575 (ред. от 30.12.2011) "Об утверждении Концепции национальной безопасности Республики Беларусь // Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2014.
- Устав Организации Договора о коллективной безопасности : [принят в г. Кишиневе 07.10.2002] // Консультант Плюс : Версия Проф. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». - М., 2014.