Материалы международного семинара «Внешняя политика США в период администрации Б. Обамы» (Минск, 14 марта 2013 г.)
А.А. Розанов,
доктор исторических наук, профессор кафедры международных отношений факультета международных отношений Белгосуниверситета
Барак Обама уже во время своего первого президентского срока отказался от ключевой установки администрации Джорджа Буша-мл., в соответствии с которой Соединенные Штаты способны переделать мир по собственным лекалам с помощью подавляющей военной мощи. В эфире американского национального радио (NPR) накануне своего визита в Саудовскую Аравию и Египет лидер США подчеркнул: «Мы не собираемся заставлять страны принимать различные наши ценности, поучая их или используя военные средства».
Было сдано в архив и исходное для Буша представление о том, что «глобальная война против терроризма» должна оставаться доминантой внешней и военной политики США на обозримую перспективу. Само выражение GWoT было признано неадекватным, представители администрации Б.Обамы намеренно перестали им пользоваться, сегодня оно вообще не фигурирует в официальных документах США.
Вместо этого президент Б.Обама отдал предпочтение дипломатии и диалогу, считая их важнейшими рычагами усиления американского влияния и улучшения международного имиджа США, особенно в мусульманском мире. Выступление Обамы в Каирском университете с изложением нового подхода Соединенных Штатов к проблемам Ближнего и Среднего Востока было призвано продемонстрировать серьезность намерений американской администрации в отношении пересмотра прежней тупиковой линии США в этом регионе.
Активизация дипломатического инструментария, чему Белый дом стал уделять все более заметное внимание, требовала подкрепления соответствующими материальными ресурсами. Поэтому уже в бюджетном запросе администрации Обамы на 2010 фин. г. на нужды Госдепартамента США и Агентства США по международному развитию (USAID) предусматривалось выделение средств на 4,1 млрд. долл. больше, чем в 2009 фин.г. (Примечательно, что совокупный бюджет Госдепартамента и USAID составляет примерно одну десятую часть бюджета Пентагона – и этим сказано многое).
В бюджет 2010 г. были заложены средства для создания 1226 новых должностей во внешнеполитическом аппарате. Количество работников заграничной службы (примерно 6600 дипломатов) в течение трех лет должно было возрасти на одну четверть, а число сотрудников USAID (их было тогда чуть более 1000 человек) должно было удвоиться в связи с намеченным увеличением в два раза помощи США другим странам к 2015 г.
Как пояснил тогдашний заместитель госсекретаря США по управлению и ресурсам Джейкоб Лью, дипломатическая служба страны не располагает необходимыми средствами для выполнения стоящих перед ней задач, чем и обусловлена потребность постепенного наращивания дипломатических кадров. Действительно, 7600 человек, работавших в Госдепартаменте и USAID, – вовсе не так много, если сравнить это количество с персоналом, скажем, министерства обороны США (соотношение выглядело как 1:180). Сам глава Пентагона (в то время) Роберт Гейтс заметил, что общее количество всех сотрудников заграничной службы США равно персоналу только одной (из имеющихся 11) ударных авианосных групп ВМС США. Известно и другое сравнение, использованное агентством «Рейтер»: число одних только американских военных музыкантов превышает количество профессиональных дипломатов.
Следует заметить, что при республиканцах (правда, в основном из-за жесткой позиции Конгресса США) количество американских дипломатов и дипломатических постов Соединенных Штатов в мире лишь сокращалось. Ведь, к примеру, в годы войны во Вьетнаме только в USAID насчитывалось 15 тыс. сотрудников.
В постепенно возраставшем бюджете Госдепартамента закладывались средства на повышение подготовки американских дипломатов по иностранным языкам, прежде всего на расширение изучения таких языков, как арабский, китайский и хинди, что отражало изменение в приоритетах географического распределения сотрудников загранслужбы США.
Акцент администрации Обамы на укрепление дипломатического инструмента позволял предположить, что курс Соединенных Штатов в международной системе станет более сбалансированным, менее милитаризованным. Так оно в принципе и произошло – Обама взял курс на свертывание американского военного присутствия в Ираке (все войска были выведены к концу декабря 2011 г.) и постепенный вывод войск США из Афганистана к концу 2014 г.
Администрация (в лице госсекретаря Хилари Клинтон) взяла на вооружение концепцию «умной силы», разработанную профессором Гарвардского университета Джозефом Наем, бывшим деканом Школы управления имени Джона Кеннеди в Гарварде. Дж. Най, как известно, ранее (в 2004 г.) сформулировал концепцию «мягкой силы» в противовес силе «жесткой». «Умная сила», если говорить упрощенно, означает рациональное, разумное сочетание «мягкой» и «жесткой» силы в интересах достижения поставленных целей.
Концепция «умной силы» получила наиболее выпуклое выражение в подготовленном в 2010 г.«Четырехгодичном обзоре дипломатии и развития» (QDDR) – по аналогии с четырехгодичным обзором в области обороны, который готовится Пентагоном уже давно. QDDR вполне можно записать в актив Хилари Клинтон, он по праву может считаться ее нововведением. Сама же Хилари Клинтон оказалась довольно успешным госсекретарем, хотя никаких существенных прорывов на дипломатическом поприще за годы, когда она возглавляла Госдепартамент, все же не произошло, - однако не было допущено и серьезных ошибок.
«Политбюро»
По мнению многих американских экспертов, решающее влияние на формирование внешнеполитического курса США первой администрации Б.Обамы оказывали не умудренные деятели с богатым жизненным опытом, такие как Хиллари Клинтон, Роберт Гейтс, Джеймс Джонс (в первое время помощник президента по национальной безопасности), а группа молодых, энергичных ближайших сподвижников Барака Обамы, оформившаяся еще в ходе предвыборной президентской гонки. В американских СМИ ее окрестили «политбюро» – по аналогии с руководящим партийным органом, когда-то принимавшим все основные решения в СССР.
Группа состояла из самого президента Обамы, тогдашнего главы аппарата сотрудников Белого дома Рэма Эмануэля, главного советника президента Дэвида Аксельрода, видного функционера Совета национальной безопасности (СНБ) Дениса Макдоноу (с января 2013 г. – руководитель аппарата Белого дома), руководителя аппарата СНБ Марка Липперта. В нее также входили постоянный представитель США при ООН Сюзэн Райс (Обама выдвигал ее на пост госсекретаря перед Джоном Керри, но республиканцы заняли в отношении нее крайне негативную, непримиримую позицию), которая была главным советником Обамы по внешней политике в ходе избирательной кампании, и представитель президента по связям с Конгрессом США Джим Мессина. Утверждалось, что именно «политбюро» в обход правительственных ведомств разрабатывало важнейшие решения в сфере международной политики.
Американские аналитики считали эту узкую группу творцов политической линии администрации «недостаточно грамотной» и «все еще находящейся в режиме предвыборной кампании». Источники из американского дипломатического ведомства выражали обеспокоенность тем, что принимаемые этой группой внешнеполитические решения были нередко нацелены в первую очередь на создание благоприятного внешнего впечатления, соответствующего воздействия на американскую публику.
Следует учитывать, что по Конституции США именно президент несет всю ответственность за разработку общей политической линии и принимаемые решения, а члены кабинета и ближайшие его сподвижники по своему формальному статусу – не более чем советники главы Белого дома. Личность самого президента, особенности его стиля руководства – ключевые факторы, влияющие на формирование контуров политики конкретной администрации.
Барак Обама, конечно же, выделяется на фоне других президентов США последних десятилетий своей целеустремленностью, интеллектуальным потенциалом, несомненной харизмой. По высказываемому в Соединенных Штатах мнению, Обама – самый красноречивый из американских президентов после Рональда Рейгана, он мастерски владеет искусством слова, методами проникновенного воздействия на аудиторию.
Как писал еженедельник Newsweek, между Обамой и Рейганом есть нечто общее и в фундаментальном плане: сходный подход к потенциалу президентской власти. Рональд Рейган полагал, что задача президента – формулировать крупные идеи, меняющие правила игры (положить конец «холодной войне», освободить мир от ядерного оружия). Рейган считал отдельной и крайне важной задачей президента произнесение ярких, запоминающихся речей. Начиная со своего пафосного выступления о «звездных войнах» в 1983 г. («Не лучше ли спасать жизни, чем мстить за их утрату?») и заканчивая памятным берлинским призывом в 1987 г. («Господин Горбачев, снесите эту стену!»), Рональд Рейган наглядно показал, как можно задавать тон и условия дискуссии по самым разным вопросам.
Очевидно, что и Барак Обама видел свою важнейшую задачу в том, чтобы предлагать «большие идеи» – и пусть другие размышляют, как к этому приспособиться. В своих выступлениях в Праге, Каире, Москве и Аккре (Гана) он ярко очертил повестку дня внешней политики США и международных отношений. Чего стоит один только призыв Обамы, сформулированный в его выступлении в Праге, продвигаться к миру без ядерного оружия! Даже в стратегической концепции НАТО, принятой на саммите в Лиссабоне, такого рода установка нашла отражение, чего раньше никогда не было.
«Доктрина Обамы»
Можно ли говорить, что за годы первой администрации Б.Обамы сформировалась некая «доктрина Обамы»? В публицистических и аналитических статьях экспертов США разной политической ориентации такое выражение иногда употребляется, нередко с негативным оттенком (это имеет место, например, в колонках маститого обозревателя Чарльза Краутхаммера на страницах влиятельной The Washington Post)
По отдельным направлениям внешней политики подвижки были довольно наглядными. Например, уже 5-й саммит Организации американских государств (ОАГ) в городе Порт-оф-Спейн в островном государстве Тринидад и Тобаго новая администрация США попыталась использовать в качестве отправной точки для перестройки курса Соединенных Штатов в отношении стран Латинской Америки и Карибского бассейна.
Накануне саммита Барак Обама публично пообещал открыть новую страницу в отношениях между США и странами региона. Соединенные Штаты, по его словам, будут относиться к странам Латинской Америки и Карибского бассейна как к равноправным партнерам. «Я обещаю вам, что мы будем стремиться к равноправному партнерству, основанному на принципах взаимного уважения, общих интересах и ценностях. В наших отношениях не должно быть старших и младших», – подчеркнул глава Белого дома. Это высказывание произвело должное впечатление.
На пресс-конференции в Порт-оф-Спейн один из журналистов поинтересовался у президента США, можно ли говорить о каких-то характерных чертах «доктрины Обамы», имея в виду положения и позиции, сформулированные американским лидером на встрече G20 в Лондоне, в ходе юбилейного саммита НАТО в Страсбурге – Келе, в рамках саммита США–ЕС в Праге и на этом «саммите Америк». И хотя президент США уклонился от того, чтобы дать четкое описание своей доктрины, он все же выделил наиболее существенные моменты, которые надо иметь в виду в контексте внешнеполитических приоритетов его администрации.
Прежде всего, это тезис о том, что являясь наиболее мощной и влиятельной державой в мире, Соединенные Штаты все же не могут решать международные проблемы в одиночку и только на основе своих собственных подходов. Другие государства, даже небольшие, могут иметь оригинальные идеи, которые необходимо учитывать. США, таким образом, должны прислушиваться к иным мнениям, а не просто навязывать свою волю.
Во-вторых, продолжал Обама, лидерство Соединенных Штатов на мировой арене должно осуществляться на основе силы примера, привлекательности идеалов. При этом он упомянул такие ценности, как демократия, свобода слова и религии, развитие гражданского общества и ограничение вмешательства государства в жизнь граждан.
Кроме того, по мнению Барака Обамы, необходимо отбросить старые стереотипы и идеологические догмы, которые мешают видеть мир таким, каким он есть на самом деле, затуманивают верное определение перспектив. Союзникам Америки, сказал президент США, будет легче иметь дело с нами, когда они увидят, что «мы не застыли в рамках политических установок, созданных еще до того, как я родился».
И, наконец, не следует преувеличивать значение тех или иных знаков и действий и усердно выискивать в них скрытый смысл. Иногда рукопожатие – это только рукопожатие, а подаренная книга – просто подарок, не более того, дал понять Барак Обама. Дело в том, что среди республиканцев и в консервативной прессе США был поднят шум по поводу рукопожатия Обамы и Уго Чавеса, когда они случайно столкнулись в зале заседания. «Я хочу быть твоим другом», – приветствовал коллегу Уго Чавес, а Барак Обама по-испански спросил, как дела у его собеседника.
Позднее глава Венесуэлы преподнес американскому президенту популярную среди латиноамериканских левых книгу уругвайского публициста Эдуардо Галеано «Вскрытые вены Латинской Америки: пять веков грабежа континента», в которой повествуется о пяти столетиях ограбления латиноамериканских народов сначала испанскими завоевателями, а затем Соединенными Штатами…
Известно, как жестко и резко высказался Уго Чавес с трибуны ООН о президенте Дж.Буше-мл.(«вчера здесь стоял дьявол»). В отношении Барака Обамы Уго Чавес был в общем и целом корректным.
Новый президентский срок Обамы: что впереди?
Как правило, когда президент США избран на второй срок, он больше задумывается над тем, чтобы оставить свой след в истории, а не над тем, какое впечатление произвести на публику - ему уже не придется снова избираться. Обама, правда, уже и так оставил свой след в истории тем, что он первый чернокожий президент США, а также благодаря своим крупным проектам: внутри страны это масштабная реформа системы здравоохранения, а в области внешней политики - акцент на ядерную безопасность, ядерное нераспространение (пражский договор по СНВ с Россией в апреле 2009 г., саммит по ядерной безопасности в Вашингтоне в апреле 2010 г. и т.д.).
Как представляется, вряд ли стоит ожидать каких-либо резких движений, серьезных подвижек во внешнеполитическом курсе Обамы во время его второго президентского срока. Скорее всего, в основном сохранятся те акценты, которые уже были обозначены в 2009-2012 гг., а именно: смещение интереса в сторону АТР, определенная «деевропеизация» внешней и военной политики, ужесточение соперничества с Китаем как наиболее серьезным конкурентом с точки зрения международного влияния. (В самый разгар холодной войны, в середине 70-х гг., ВВП СССР, рассчитанный по паритету покупательной способности, составлял 57% ВВП США, в 2011 г. тот же показатель у Китая был уже 75%).
Показательно и то, кто оказался в новой команде Обамы на ключевых позициях в области внешней и военной политики: Джон Керри, Чак Хейгел и Джон Бреннан.Томас Донилон сохранил свою должность помощника президента по национальной безопасности (с октября 2010 г.), но он, собственно, особо не выделяется в качестве какого-то стратега, а является отменным функционером и близким к Обаме человеком.
Когда Дж.Керри первый раз появился в Госдепартаменте США в качестве госсекретаря, он позволил себе следующую шутку: «Итак, главный вопрос за последние восемь лет: способен ли мужчина управлять Госдепартаментом?». Вопрос не был лишен актуальности. Накануне газета The Washington Post провела опрос и выяснила: за годы, что провели на этом посту Мадлен Олбрайт, Кондолиза Райс и Хиллари Клинтон, в столице США, оказывается, подросли дети, искренне уверенные, что Госдепом управляет мадам секретарь - что это сугубо женская должность.
Искусство дипломатии как сочетания желаемого и возможного 69-летнему Джону Форбсу Керри знакомо с детства и изнутри. Его отец - выпускник Гарварда и дипломат. Мать - из тех самых Форбсов, чей семейный журнал до сих пор составляет рейтинги богачей. Джон обучался в частных пансионах Швейцарии (свободно владеет французским) и Новой Англии.
Разницу между богатством, свалившимся на голову, и личным статусом Керри усвоил в Йеле, где многие его однокурсники жили на широкую ногу. У Керри на кутежи не было ни средств, ни желания, зато он выделялся безупречными манерами и репутацией «человека принципов».
Джон изучал политические науки и ораторское мастерство: друзья не сомневались, что однажды он будет баллотироваться в президенты. Сам Керри хотел поучиться во Франции, однако не вышло: отсрочки от призыва он не получил, поэтому в разгар войны во Вьетнаме записался добровольцем во флот. 16 недель офицерских курсов — и выпускник Йеля попал в речные патрули, получил 3 ранения. У него высшие военные награды за храбрость: серебряная звезда, бронзовая звезда и 3 пурпурных сердца.
В апреле 1986-го в 42 года он стал сенатором от штата Массачусетс.
Слушания сенатского Комитета по международным делам по кандидатуре Керри на высший дипломатический пост США напоминали скорее прощальную речь патриарха, чем перекрестный допрос с пристрастием. При голосовании сенат поставил исторический рекорд – только трое сенаторов из ста проголосовали против.
Со своей первой программной речью на новом посту Джон Керри выступил в Университете Виргинии, расположенном в городе Шарлоттсвилле. Напомнив о том, что этот университет был основан первым госсекретарем США (а позже и президентом) Томасом Джефферсоном, 68-й глава Госдепартамента пояснил, почему он выступает с программной речью именно там, а не где-нибудь за рубежом. По его словам, «в сегодняшнем глобальном мире во внешней политике больше нет ничего "внешнего"»: события, происходящие на других континентах, неизбежно отражаются на повседневной жизни американцев. «Внешняя политика определяет не только то, надо ли будет посылать наши войска на очередную войну, но и то, сможем ли мы дать нашим выпускникам достойную работу»,- заявил Керри.
Ключевой же посыл его выступления: на дипломатии нельзя экономить. По его словам, недавно в США проводился опрос общественного мнения: людей спрашивали, сколько Белый дом тратит на внешнюю политику. Большинство респондентов ответили - около 25% госбюджета. Многие предлагали сократить эти расходы до 10%. «Да, я бы с удовольствием согласился на 10%,- заявил под хохот зала госсекретарь.- Дело в том, что защита интересов США в мире обходится нам ровно в десять раз меньше». По словам Керри, на работу Госдепа тратится около 1% бюджета страны.
Расходная часть бюджета США на 2013 фин. г. должна составить $3,8 трлн. 1% от этой суммы равен около $38 млрд. При этом, по официальным данным, расходы на деятельность Государственного департамента и Агентства США по международному развитию (USAID) в этом году составят более $51 млрд.
Обозреватель The Washington Post Дана Милбанк уже назвал Керри вторым человеком (после госсекретаря и 6-го президента США Джона Куинси Адамса), идеально подходящим для высшей дипломатической работы. Напомним, госсекретарь Адамс считается иконой дипломатии: подписал с англичанами мирный договор после войны 1812 г., провел границу с Канадой, аннексировал Флориду у Испании и даже успел поработать послом в России.
Керри - редкий либеральный демократ в Вашингтоне, у которого есть влиятельные республиканские друзья. Одних он приобрел на спортивных площадках, других - за годы юридической практики, с третьими сдружился в конгрессе. Из таких - бывший сенатор Чак Хейгел, тоже вьетнамский ветеран, в 2007 г. проголосовавший вместе с демократами за начало вывода войск из Ирака. Дж. Керри - как глава сенатского комитета по международным делам - тот законопроект готовил.
Хейгела со скрипом (58 за, 41 против) утвердили в сенате шефом Пентагона (такое голосование несколько подорвало его позиции), и у Обамы появилась редкая команда единомышленников - на двух ключевых постах оказались два прагматичных политика, отлично сыгранные предыдущей работой в сенате и дружбой вне его стен. Такого взаимопонимания двух центров тяжести в вашингтонской политике не было давно, со времен Буша-младшего Пентагон перетягивал внешнеполитическое одеяло на себя.
Против назначения 66-летнего республиканца Хейгела главой Пентагона открыто выступали несколько его однопартийцев, в основном закоренелых консерваторов. Основные претензии к кандидату были связаны с тем, что, работая в Сенате в 1997-2009 гг., он выступал с критикой политики Израиля и нередко отказывался поддерживать инициативы произраильских общественных организаций в США. Однажды Чак Хейгел неодобрительно высказался о могущественном «еврейском лобби», заявив, что он «не израильский, а американский сенатор», за что его обвинили в антисемитизме.
В бытность сенатором он также открыто критиковал подход к ситуации в Ираке республиканской администрации Джорджа Буша-мл., называя ее самой слабой за последние 40 лет.
Кроме того, Хейгел последовательно выступал за решение иранской ядерной проблемы дипломатическим путем и осуждал попытки подтолкнуть США и Израиль к войне с Ираном.
Придя в Пентагон, Хейгелу пришлось сразу приступить к решению проблемы сокращения военных расходов в свете нависшего секвестра федерального бюджета США. Секвестр грозит принудительным сокращением на 20 % военных расходов в текущем фин.г. На военных операциях США в Афганистане это не должно отразиться.
В числе возможных мер - снижение затрат на содержание второстепенных военных объектов, сокращение расходов на содержание и техобслуживание боевых кораблей и авиатехники ВС США. Кроме того, военное командование приняло решение сократить присутствие американских ВМС в районе Персидского залива и оставить там лишь один авианосец вместо двух, как было запланировано.
(В настоящее время США тратят 4,6% своего ВВП на оборону, тогда как общие расходы их европейских союзников по НАТО составляют лишь 1,6% ВВП, а Японии – 1%).
Хейгел стал первым в истории США министром обороны из числа бывших военнослужащих рядового и сержантского состава. Из сухопутных войск США новый министр, дважды раненный во Вьетнаме, демобилизовался в 1968 г. в звании сержанта.
Дополняет дуэт Керри-Хейгел утвержденный сенатом (63 за, 34 против) новый глава ЦРУ Джон Бреннан. До недавнего времени 57-летний Бреннан занимал должность помощника президента по вопросам борьбы с терроризмом.
Бреннан считается архитектором политики «точечного уничтожения» террористов. США используют свои беспилотные летательные аппараты («дроны») над территориями других стран для уничтожения боевиков. Речь в первую очередь идет об Афганистане, Пакистане, Йемене, Сомали. При Б.Обаме, кстати, использование «дронов» для уничтожения террористов резко возросло (в 3-6 раз по сравнению с временами Дж. Буша-мл.). Около 1300 пилотов ВВС США, по данным The Washington Post, контролируют на удаленном расстоянии полеты беспилотников и наведение их на цели для нанесения ударов с воздуха. Основной из используемых американцами ударных «дронов» - MQ-9 Reaper, стоимость одного экземпляра - 26.8 млн. долларов. Как не без иронии замечено в The Washington Post, именно широкое использование «дронов» составляет центральный элемент «доктрины Обамы». И не случайно Дж.Бреннан – инициатор программы активного применения беспилотников для борьбы с террористами – был выдвинут Обамой на должность руководителя ЦРУ.
После терактов 11 сентября 2001 г. Бреннан сначала руководил созданием Национального контртеррористического центра, а потом возглавил его.
Говоря о Бреннане, Обама назвал его профессионалом с 25-летним стажем работы в ЦРУ, хорошо знающим, какой информацией должно обеспечиваться руководство страны. По словам Обамы, успехи в борьбе с группировкой «Аль-Каида», в том числе уничтожение ее главаря Усамы бен Ладена, - во многом заслуга Бреннана.
Большинство американских экспертов, размышляя о приоритетах второй администрации Б.Обамы, сходятся в том, что Соединенным Штатам следует отказаться от избыточных, неэффективных и дорогостоящих гегемонистских устремлений и заменить их более сдержанной глобальной внешнеполитической и военно-политической стратегией. Скорее всего, именно в таком ключе будет выстроена политика новой администрации Обамы на международной арене.