"SEAE, un numéro de téléphone contre un forfait bloqué" - Le Monde

MERCREDI 9 NOVEMBRE, 12H. SALLE DE PRESSE DE LA COMMISSION EUROPÉENNE, BÂTIMENT BERLAYMONT.

L'ambiance est détendue, et les conversations vont bon train. Philippe Ricard, correspondant du Monde à Bruxelles, hèle un de ses collègues de France 2, ]]> François Beaudonnet ]]> . "Avant que j'oublie, voilà ton argent. – Enfin quelqu'un qui rembourse ses dettes en Europe !" ]]> Algirdas Semeta ]]> , commissaire à la fiscalité et à l'union douanière, et ]]> John Dalli ]]> , commissaire à la santé et aux consommateurs, prennent la parole. Après quinze minutes de débriefing indigeste, des voix s'élèvent à droite de la salle. Un journaliste italien hausse le ton : "Une mission d'experts de la Commission est en ce moment même en Italie pour ]]> évaluer ]]> la situation financière du pays, et vous nous parlez de santé, de consommation et de taxes. Nous perdons notre temps !" Applaudissements.
À Bruxelles, la crise de la zone euro occupe tous les esprits. "Si au départ il y a eu beaucoup de battage médiatique concernant la création du SEAE, la crise a complètement évacué la question. Depuis six mois, je n'ai quasiment pas eu le temps d' ]]> écrire ]]> une ligne sur le sujet !", explique Philippe Ricard. Malgré les nombreuses critiques émises à l'égard de ce nouveau service et de sa représentante, le SEAE est pourtant parvenu, en moins d'un an et avec des moyens très limités, à ]]> assurer ]]> les bases de son fonctionnement, non sans certains accrochages.

UN NOUVEL ACRONYME QUI SUSCITE LES CONVOITISES

Créé à la faveur du ]]> Traité de Lisbonne ]]> , le SEAE a pour objectif de ]]> rassembler ]]> , au sein d'une même institution, les différents services de la Commission et du Conseil en charge des affaires extérieures, afin d' ]]> évoluer ]]> vers l'établissement d'une "politique étrangère commune". La grande majorité des effectifs de la DG RELEX (Commission) et du Secrétariat Général du Conseil (SGC) ont ainsi été automatiquement transférés au sein du SEAE. La question est maintenant de ]]> savoir ]]> comment ]]> parvenir ]]> à ]]> faire ]]> ]]> travailler ]]> ces nouveaux diplomates européens ensemble, tant l'esprit de corps et les rivalités entre ces deux institutions sont encore sensibles. "Les anciens fonctionnaires du Conseil appréhendent de se ]]> retrouver ]]> en minorité au sein d'un service dominé par la Commission. En retour, les anciens fonctionnaires de la Commission voient dans le Conseil un obstacle à la construction européenne", avoue un ancien membre du SGC devenu fonctionnaire du SEAE.

Cette méfiance réciproque est particulièrement palpable au sein des structures de gestion de crises civiles et militaires du Conseil, désormais placées sous l'autorité du Haut représentant. "Parmi les militaires, beaucoup craignent que la stratégie adoptée par le SEAE ne se limite à une approche uniquement civile de la gestion de crises, en raison de l'influence de l'approche britannique au sein du service et d'une défiance générale des militaires à l'égard des civils", précise ]]> Arnaud Danjean ]]> , président de la sous-commission sécurité et défense (SEDE) du Parlement européen. Un sentiment renforcé par l'absence de ]]> Catherine Ashton ]]> à la rencontre des ministres européens de la Défense avec le Secrétaire général de l'OTAN, le 25 février dernier à Majorque.

Outre les fonctionnaires de la Commission et du Conseil, de nombreux diplomates nationaux ont rejoint le SEAE, à Bruxelles ou dans les 137 délégations de l'UE au service de Catherine Ashton. L'objectif étant que ces derniers représentent 1/3 des effectifs à terme. De peur que leur voix ne soit marginalisée au sein de ce nouveau service, les grands Etats membres cherchent à ]]> placer ]]> leurs pions à des postes clés, au détriment souvent des petits Etats. Lors de la création du service, de nombreuses voix se sont élevées pour ]]> dénoncer ]]> une surreprésentation des Britanniques. Selon Gaël Veyssière, porte-parole de la Représentation permanente de la France auprès de l'UE, ces critiques seraient infondées : "On a souvent tendance à ]]> inclure ]]> dans ces calculs les seuls diplomates nationaux. C'est ]]> oublier ]]> les fonctionnaires européens qui eux aussi représentent, du fait de leur nationalité d'origine, une culture particulière."

Et ]]> Jean-Pierre Stroobants ]]> , correspondant du Monde à Bruxelles en charge de la zone Benelux, d'ajouter : "La France a joué un très beau coup en parvenant à ]]> faire ]]> ]]> nommer ]]> Pierre Vimont au poste clé de secrétaire général exécutif. Diplomate de renom, c'est un fin connaisseur des institutions européennes qui suscite l'admiration générale. Pierre Vimont est sans aucun doute la cheville ouvrière de ce service." Pourtant, un sentiment de méfiance semble ]]> persister ]]> au sein même du SEAE, comme en témoigne une administratrice du service : "Jetez un coup d'œil à la composition du cabinet de Catherine Ashton : pour la plupart, ce sont d'anciens fonctionnaires britanniques de la DG Commerce (dont elle était commissaire depuis 2008), la plupart d'entre eux n'ayant aucune compétence en matière de questions internationales."

Un haut fonctionnaire du SEAE résume la situation ainsi : "Le véritable enjeu est de ]]> parvenir ]]> à ]]> créer ]]> une culture diplomatique commune, un esprit de corps devant ]]> assurer ]]> la synthèse entre les approches communautaire (Commission) et intergouvernementale (Conseil et Etats membres). Les compétences entre ces deux institutions sont totalement différentes : d'un côté nous avons des techniciens, de l'autre des analystes politiques. Le SEAE doit ]]> être ]]> le point de rencontre entre ces deux cultures, afin de ]]> susciter ]]> des synergies et ainsi de ]]> doter ]]> l'UE d'une véritable ‘approche globale'." À ]]> partir ]]> de 2012, les fonctionnaires SEAE, qui occupent toujours leurs anciens bureaux à la Commission et au Conseil, déménageront dans de nouveaux locaux, à deux pas de la Commission, ce qui devrait ]]> contribuer ]]> à ]]> faciliter ]]> les échanges.

REPRÉSENTER, ]]> COORDONNER ]]> , SANCTIONNER… ET COMMUNIQUER

Opérationnel depuis le 1er janvier 2011, le SEAE a dû ]]> faire ]]> face à un contexte international particulièrement difficile : crise électorale en Côte d'Ivoire, tremblement de terre à Haïti, révolutions arabes, guerre de Libye, échec des pourparlers au Proche-Orient… Malgré des débuts difficiles, certaines réalisations sont néanmoins à ]]> mettre ]]> à son actif. En Libye, par exemple, la prise de contact avec le Conseil National de Transition (CNT) a été rapide, permettant l'ouverture, le 21 mai dernier, d'un bureau de liaison à Benghazi afin de ]]> coordonner ]]> l'action des Etats membres en faveur des rebelles libyens. Le 13 novembre, une délégation de l'UE a été inaugurée par Catherine Ashton à Tripoli. De l'avis général, ces délégations européennes représentent une avancée positive apportée par le SEAE, comme en témoigne un fonctionnaire ayant participé à la préparation de l'ouverture du bureau de Tripoli : "Auparavant, lorsque nous devions nous ]]> rendre ]]> sur le terrain, nous étions obligés de ]]> faire ]]> appel aux services de l'ambassade de l'Etat membre assurant la Présidence tournante de l'Union… ce qui posait souvent problème : soit parce que l'Etat membre ne disposait pas de moyens suffisants sur place, soit parce qu'il maintenait de mauvaises relations avec les autorités locales. Depuis que les délégations de l'UE ont été rattachées au SEAE, nous avons énormément gagné en efficacité : d'une part, l'UE bénéficie d'une image globalement positive dans les pays tiers, du fait de sa neutralité ; et d'autre part, le personnel du SEAE, composé à la fois d'anciens membres de la Commission et du Conseil, et de diplomates nationaux, nous apporte une analyse plus globale de la situation sur le terrain."

Autre exemple : au mois de septembre dernier, le SEAE a pris l'initiative, en coopération avec le gouvernement tunisien, de ]]> créer ]]> une "Task Force UE-Tunisie" afin notamment de mieux ]]> coordonner ]]> le soutien européen et international en faveur du gouvernement de transition. Cette "Task Force" réunit les Etats membres et les principales institutions européennes engagées sur place (DG DEVCO, BEI, BERD…), aux côtés de nombreux autres acteurs locaux (ONG, autorités locales) et internationaux (Etats tiers, institutions financières internationales, secteur privé). "Ce concept de ‘Task Force', qui est une grande première, sera bientôt étendu à d'autres pays comme la Libye, la Jordanie… C'est l'image de neutralité de l'UE qui lui a permis de s' ]]> imposer ]]> en tant que coordinateur naturel de l'aide internationale", confie un haut fonctionnaire du SEAE. Le SEAE a également prouvé son efficacité dans le domaine des sanctions, que ce soit en ]]> Côte d'Ivoire ]]> , en Biélorussie, en Tunisie, en Egypte, en Libye ou en Syrie. Un bureau dédié à cette question a été créé au sein du service. "En la matière, l'UE est beaucoup plus réactive qu'elle ne l'était auparavant", explique ]]> Michael Mann ]]> , l'un des porte-parole de Catherine Ashton.

Pourtant, le service continue de ]]> pâtir ]]> d'une image médiocre auprès de la plupart des médias. En dehors des polémiques suscitées par l'apparent manque d'implication de Catherine Ashton pour sa mission et ses apparitions occasionnelles en conférence de presse, la publication de communiqués parallèles entretient la confusion sur la répartition des rôles entre la Commission, le Conseil et le SEAE. Une administratrice pointe du doigt le manque de moyens consacrés au service de communication du SEAE "composé uniquement de trois porte-paroles et de cinq personnels administratifs, complètement déconnectés du cabinet d'Ashton ! Il suffit de ]]> parcourir ]]> le site Internet du service pour ]]> comprendre ]]> que la communication est loin d' ]]> être ]]> une priorité pour le SEAE… À cela s'ajoute une absence totale de moyens de communication au sein des délégations présentes sur le terrain."

ÉLÉMENTS DE PERSPECTIVES

Globalement, la phase de rodage de cette nouvelle machine européenne semble ]]> arriver ]]> à son terme. "La tâche de départ était gigantesque, et les temps impartis extrêmement limités. Aujourd'hui, les étapes administratives, financières et juridiques pour la mise en place du service ont été accomplies, ce qui était loin d' ]]> être ]]> évident au départ, précise un administrateur du service. De plus, il semble que le mélange des cultures est en train de ]]> prendre ]]> ." De l'avis d'un haut fonctionnaire du service, la création d'une unité de réponse aux crises et de coordination opérationnelle a beaucoup joué dans ce sens, en permettant l'organisation de réunions régulières entre les différents services du SEAE et les représentants des DG ECHO et DEVCO : "La Commission commence à ]]> comprendre ]]> l'intérêt de ]]> collaborer ]]> avec le SEAE, qui bénéficie de moyens sur le terrain ainsi que d'une capacité d'expertise globale. Cela prendra encore du temps, mais je suis confiant." Peu à peu, les réunions entre les deux institutions s'élargissent à d'autres domaines, comme la sécurité énergétique (DG Energie) ou la sécurité intérieure (DG JUST).

Reste la question de la volonté politique des Etats membres, notamment concernant les moyens militaires de gestion de crises de l'UE. "La crise libyenne a malheureusement accentué l'orientation actuelle du SEAE vers un non-engagement en matière de défense, alors qu'elle aurait dû au contraire l' ]]> inciter ]]> à ]]> réévaluer ]]> la pertinence de cette approche, déplore un administrateur du service. D'autant que l'UE a un véritable rôle à ]]> jouer ]]> dans ce domaine : à la différence de l'OTAN, elle est capable d' ]]> engager ]]> des moyens aussi bien militaires que civils… et désormais diplomatiques."

La création du SEAE n'a pas non plus apporté de solution au manque d'unité des Etats membres, qui continuent d' ]]> afficher ]]> leurs divergences sur des dossiers pourtant essentiels comme le processus de paix au Proche-Orient ou les relations avec la Russie et la Chine. "Le SEAE est une manœuvre de diversion, estime Pierre Defraigne, ancien haut fonctionnaire de la Commission et actuel directeur de la Fondation Madariaga du Collège d'Europe. Quelle est la portée de cet effort de ]]> faire ]]> fonctionner ensemble deux bureaucraties s'il n'y a pas derrière un ]]> pouvoir ]]> politique fort ? S'il s'agit d'un nouvel instrument, la question est de ]]> savoir ]]> qui est aux commandes, et pour quoi faire ? Or, le traité ne répond pas à ces questions. Fondamentalement, il ne donne pas de moyens d'action nouveaux à l'Europe, que ce soit en matière de politique étrangère et de sécurité commune comme en matière de défense."

Tout dépendra donc du niveau d'ambition que les Etats membres et la Commission accorderont à ce nouveau service. A minima, le SEAE pourra ]]> maintenir ]]> son rôle de coordinateur, avec un engagement ponctuel mais limité sur certains dossiers internationaux. La structure actuelle du service devrait également se ]]> renforcer ]]> . Le SEAE pourrait à ce ]]> titre ]]> ]]> bénéficier ]]> de la crise économique et financière actuelle. La question de la pertinence d'un maintien des 27 représentations européennes dans certaines capitales étrangères mérite en tout cas d' ]]> être ]]> posée, et pourrait ]]> justifier ]]> l'élargissement progressif des compétences et des moyens du SEAE.

Ce qui est certain, c'est qu'il n'y aura pas de véritable "politique étrangère commune" sans une redéfinition du projet interne que l'Union souhaite ]]> porter ]]> à l'extérieur, de même que l'"action extérieure" de l'UE ne saurait véritablement ]]> peser ]]> sans une approche globale, aussi bien civile que militaire. Reste à ]]> savoir ]]> si c'est bien ce projet-là que les Européens souhaitent ]]> porter ]]> .

]]> Antoine Lury ]]> , diplômé de l' ]]> Institut d'Etudes ]]> Politiques (IEP) de Lille. Il est le président fondateur du "Jeu de l'Oie", revue semestrielle consacrée au décryptage des relations internationales.

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